CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Những vấn đề chung về quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nước 1. Một số khái niệm liên quan 1. Ngân sách nhà nước NSNN thể hiện các mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các chủ thểkhác trong xã hội, là sự vận động của các nguồn tài chính gắn với quá trình tạo lập, sử dụng qũy tiền tệ tập trung của nhà nước phát sinh khi nhà nước có tham gia vào quá trình phân phối các nguồn tài chính quốc gia.
NSNN là nguồn tài chính cơ bản để hình thành, phân phối, sửdụng quĩ tiền tệ tập trung của nhà nước, là nguồn lực để nuôi sống bộ máy nhà nước, vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nước điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. NSNN được coi là tấm gương phản ánh các hoạt động kinh tế của nhà nước, bên cạnh đó nó còn phản ánh thái độ, quan điểm, cách thức mà nhà nước giải quyết các vấn đề xã hội. Theo khoản 2, Luật ngân sách nhà nước 2015 quy định: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [7]. “Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ các hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo qui định của Pháp luật” [7].
“Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật” [7]. Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền nhà nước, phù hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước ta hiện nay, hệ thống 5 NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp ở các địa phương.
Khái niệm đầu tư [9] Trong nền kinh tế thị trường, đầu tư được hiểu là việc bỏ vốn ra hôm nay để mong nhận được kết quả lớn hơn trong tương lai. Kết quả mang lại đó có thể là hiệu quả kinh tế xã hội. Hoạt động đầu tư là quá trình sử dụng vốn đầu tư nhằm duy trì những tiềm lực sẵn có, hoặc tạo thêm tiềm lực mới để mở rộng qui mô hoạt động các ngành sản xuất, dịch vụ, kinh tế, xã hội nhằm tăng trưởng và phát triển nền kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, văn hóa và tinh thần cho mọi thành viên trong xã hội.10] Mục tiêu của đầu tư có thể thực hiện được thông qua các dự án đầu tư. Theo quan điểm phổ biến hiện nay thì dự án đầu tư là một tập hợp những đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì cải tiến, nâng cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định.
Đầu tư xây dựng “Đầu tư xây dựng: là một phương thức cơ bản của đầu tư phát triển, là hoạt động sử dụng vốn để tiến hành các công việc xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp nhà cửa và các cơ sở hạ tầng, mua sắm và lắp đặt thiết bị và các công việc liên quan khác trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội theo kế hoạch đã định nhằm duy trì, tạo thêm các tiềm lực mới cho nền kinh tế, làm thay đổi cơ cấu kinh tế, thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội” [8]. Vốn cho hoạt động đầu tư xây dựng là biểu hiện bằng tiền của các phương tiện hành động mà chủ đầu tư (người theo đuổi mục đích đầu tư) phải ứng trước để tổ chức được quá trình đầu tư nhằm thực hiện các mục tiêu đầu tư. Sản phẩm của đầu tư xây dựng là các công trình xây dựng được tạo thành bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới và trên mặt đất, phần dưới và trên mặt nước được xây dựng theo thiết kế. Công trình xây dựng rất đa dạng, bao gồm: công trình dân dụng, công 6 nghiệp, giao thông, thuỷ lợi, hạ tầng kỹ thuật và các công trình khác.
Dự án đầu tư xây dựng Để đầu tư đảm bảo khoa học, đạt được mục tiêu, đem lại hiệu quả kinh tế, xã hội cao thì trước khi bỏ vốn đầu tư phải làm tốt công tác chuẩn bị; phải xem xét, tính toán toàn diện các khía cạnh kinh tế kỹ thuật, kinh tế tài chính, thị trường, điều kiện tự nhiên, môi trường, các yếu tố chủ quan, khách quan… có liên quan và tác động đến quá trình thực hiện đầu tư, quá trình khai thác, vận hành các kết quả đầu tư. Mọi sự xem xét, tính toán, dự đoán, chuẩn bị được thể hiện trong việc soạn thảo và trình bày một cách khoa học các văn bản, tài liệu, hồ sơ… Đó chính là các dự án đầu tư. Vì vậy, khi tiến hành các hoạt động đầu tư thì cần thiết phải tiến hành theo các dự án đầu tư. Về khái niệm dự án đầu tư và dự án ĐTXD.
Tại Điều 5, Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành theo NĐ số 52/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 của Chính phủ, dự án đầu tư được hiểu như sau: “Dự án đầu tư là một tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định (chỉ bao gồm hoạt động đầu tư trực tiếp)”. Luật Xây dựng năm 2003 tại Điều 3, điểm 17 quy định: “ Dự án đầu tư xây dựng công trình là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời hạn nhất định” [8]. Dưới góc độ quản lý, dự án đầu tư là một công cụ quản lý việc sử dụng tiền vốn, vật tư, lao động để tạo ra các kết quả kinh tế xã hội trong thời gian dài. Dưới góc độ kế hoạch hoá, dự án đầu tư là một công cụ thể hiện kế hoạch hoá chi tiết của quá trình đầu tư sản xuất, kinh doanh, phát triển kinh tế xã hội, làm tiền đề cho các quyết định đầu tư, tài trợ.
Xét về mặt nội dung, dự án đầu tư là tổng thể các hoạt động cùng với các chi phí cần thiết, được bố trí theo một kế hoạch chặt chẽ với địa điểm cụ thể và lịch trình thời gian xác định để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ 7 sở vật chất nhất định nhằm thực hiện những mục tiêu xác định trong tương lai. Như vậy, dự án đầu tư bao gồm 4 thành phần chính: mục tiêu của dự án (trong đó gồm mục tiêu trực tiếp của chủ đầu tư và mục tiêu phát triển chung của quốc gia), các kết quả cụ thể, các hoạt động và các nguồn lực (nhân lực, vật lực, tài lực). Dự án đầu tư xây dựng từ NSNN Một dự án ĐTXD có thể sử dụng một loại nguồn vốn hoặc sử dụng hỗn hợp nhiều loại nguồn vốn. Các nguồn vốn cho cho dự án ĐTXD bao gồm: vốn NSNN, vốn khác của Nhà nước (vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước, vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước và vốn khác của nhà nước), vốn đầu tư của khu vực tư nhân và dân cư, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài… Dự án ĐTXD từ NSNN là dự án ĐTXD sử dụng nguồn vốn từ NSNN.
Như vậy, theo quan điểm của tác giả, dự án ĐTXD từ NSNN là tập hợp các hoạt động sử dụng nguồn vốn từ NSNN kết hợp với các đầu vào khác để thực hiện một phần công trình, một công trình hay một số công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm dịch vụ trong một thời gian nhất định. Khái niệm, đặc điểm, công cụ và yêu cầu quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nước 1. Khái niệm quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nước Quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu quản lý. Việc tác động theo cách nào còn tuỳ thuộc vào các góc độ khoa học khác nhau, các lĩnh vực khác nhau cũng như cách tiếp cận của người nghiên cứu.
Theo [10]: “Quản lý nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong công cuộc xây dựng CNXH và bảo vệ tổ quốc XHCN”. 8 Như vậy, quản lý nhà nước là hoạt động mang tính chất quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Quản lý nhà nước được xem là một hoạt động chức năng của nhà nước trong quản lý xã hội và có thể xem là hoạt động chức năng đặc biệt Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước là việc cơ quan nhà nước thông qua cơ chế, chính sách, tổ chức bộ máy quản lý toàn diện các dự án đầu tư xây dựng bằng vốn NSNN từcông tác quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư; thực hiện đầu tư; kết thúc đầu tư đưa dự án và khai thác sử dụng và thanh, quyết toán vốn đầu tư xây dựng công trình.