Chương 1: Tổng quan nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu. Chương 2: Cơ sở lý luận về phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản ở địa phương. Chương 3: Thực trạng phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Lai Châu. Chương 4: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện phân bổ, cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Lai Châu.
luan an 5 Chƣơng 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN Trên thế giới và tại Việt Nam đã có khá nhiều nghiên cứu về lĩnh vực đầu tư và quản lý VĐT các DA. Sau đây NCS xin được liệt kê những nghiên cứu tiêu biểu liên quan đến đề tài luận án như: các nghiên cứu về ĐTC, quản lý ĐTC; nghiên cứu về chi NSNN và phân bổ vốn NSNN cho DAĐT XDCB; nghiên cứu về quản lý sử dụng VĐT XDCB từ nguồn NSNN; nghiên cứu yếu tố ảnh hưởng đến PB&CPSD vốn NSNN cho DAĐT XDCB. Nghiên cứu về đầu tƣ công và quản lý đầu tƣ công Theo định nghĩa của Liên hiệp quốc, ĐTC là việc đầu tư/chi tiêu của Chính phủ nhằm cải thiện kết cấu hạ tầng, cơ sở y tế, giáo dục với mục tiêu phi lợi nhuận.
Theo đó, ĐTC đóng vai trò chính đối với sự phát triển KTXH bất kỳ quốc gia nào trên trái đất này. Trong cuốn sổ tay hoạt động: “Public investment Management”–“Quản lý đầu tư công” [89] (tháng 2 năm 2015) của Văn phòng Chủ tịch, Ủy ban Kế hoạch Dar es Salaam Tanzania có nêu khái niệm về DA công cộng: DA công cộng là chương trình ĐTC cộng có mục đích cụ thể (chủ yếu để đạt được công ích) thường là trung hạn hoặc dài hạn. Trong bối cảnh của Tanzania, chương trình ĐTC là một thành tố quan trọng của kế hoạch đầu tư quốc gia. Một DA được phân tách, quy hoạch, tài trợ, thực hiện độc lập, và khác biệt từ một chương trình có thể bao gồm nhiều hơn một DA.
Bên cạnh đó, cuốn sổ tay cũng đề nghị một phương pháp để cải thiện hiệu quả ĐTC đó là xây dựng mô hình liên kết hợp tác công tư PPP (Public-Private Partnership) với sự tham gia của khu vực tư nhân trong các DAĐT công cộng. Đề cập đến mô hình hợp tác công tư PPP trong các DA công cộng, nhưng dưới một góc độ khác, bài báo: “Private Money for Public Projects”–“Vốn tư nhân trong dự án công”[86] của Paul Landow và Carol Eb trên tạp chí Govergnment Finance Review có đặt câu hỏi rằng liêu dòng chảy vốn tư nhân vào các DA công có ảnh hưởng đến các quyết sách chính trị của chính phủ không. Các tác giả còn đánh giá quan hệ đối tác công-tư giao dịch rất phức tạp, nhiều đàm phán được tiến hành một không công khai, và các rắc rối thường phát sinh liên quan đến lợi ích công cộng và trách nhiệm của khu vực kinh tế ngoài nhà nước. Song bài báo cho biết nhiều người dân đã đánh giá các quan hệ hợp tác công tư trong việc ĐTXD DA luan an 6 là khá tốt.
Các DA này đã đóng góp quan trọng phát triển kinh tế cho toàn bộ khu vực đô thị, đặc biệt là khu phố trung tâm thành phố ở phía bắc Hoa Kỳ, chỉ ra vai trò ngày càng mạnh mẽ của khu vực kinh tế tư nhân và vai trò nhà tài trợ của khu vực này. Đánh giá quản lý ĐTC xét trên góc độ DA. Bài viết: “A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management”–“Một khung chuẩn để đánh giá quản lý đầu tư công” [74] (tháng 8 năm 2010) của nhóm tác giả Anand Rajaram & cộng sự – Đơn vị xây dựng năng lực, cải cách và giảm nghèo, Ngân hàng thế giới khu vực Châu phi. Bài báo đã tiếp cận khung chuẩn để đánh giá các DAĐT công qua 8 đặc trưng cơ bản.
Đó là: (i) chỉ dẫn đầu tư, phát triển DA và sàng lọc sơ bộ DA; (ii) thẩm định DA chính thức; (iii) đánh giá tính độc lập của thẩm định; (iv) lựa chọn DA và dự toán NS; (v) thực hiện DA; (vi) điều chỉnh DA; (vii) hoạt động của DA; và (viii) đánh giá DA. Khung chuẩn này nhằm thúc đẩy Chính phủ thực hiện thường xuyên việc đánh giá ĐTC và cải cách quy trình để nâng cao hiệu quả ĐTC. Bài viết này hướng tới mục tiêu nhằm giúp Chính phủ hình thành một khung chuẩn về đánh giá hiệu quả ĐTC trong bối cảnh Chính phủ đang phải tìm kiếm các nguồn lực bổ sung cho đầu tư. Qua đó tìm ra các hạn chế, hướng tới hoạt động ĐTC qua DA bài bản, hiệu quả hơn.
Khảo sát kinh nghiệm của các quốc gia về quản lý ĐTC đặc biệt là đầu tư hạ tầng. Nghiên cứu của Thomas Laursen và Bernard Myers: “Public Investment Management in the New EU Member States” –“Quản lý đầu tư công tại các nước thành viên mới của EU” [92]. Tác giả khẳng định đối với nhiều quốc gia thành viên mới, ĐTC vào hạ tầng là một điều cần thiết, một phần của sự tăng trưởng dài hạn và chiến lược hội tụ của EU. Nghiên cứu đã cho thấy kinh nghiệm của Ireland, Vương quốc Anh sử dụng các công ty bên ngoài để cung cấp đánh giá độc lập khi đề xuất các DAĐT.
Ireland sử dụng chiến lược quốc gia tổng thể để hướng dẫn các quyết định ĐTC, trong khi Vương quốc Anh quá trình quyết định phân bổ cho các ngành chính là vấn đề cơ bản, dựa vào việc tích hợp lâu dài quá trình lập kế hoạch NS và dịch vụ dài hạn. Bộ Tài chính Ireland đặt ra hướng dẫn chi tiết về thẩm định DA phải được tuân thủ. Bên cạnh đó hầu hết các DA sẽ phải trải qua buổi điều trần công khai trước thanh tra. Tương tự như vậy ở Vương quốc Anh, kho bạc sẽ đưa ra hướng dẫn về thẩm định DA một cách cụ thể.
Kho bạc Vương quốc Anh chủ yếu tham gia vào các chiến lược giao thông tổng thể, mức độ tham gia của kho bạc vào các DA giao thông rất khác nhau tùy thuộc quy mô, kinh phí của DA. luan an 7 Thẩm định là một khâu then chốt trong quản lý DA, phân tích hiệu quả DAĐT XDCB. Một số công trình tiêu biểu nghiên cứu về thẩm định DA nói chung, thẩm định DAĐT XDCB của khu vực công nói riêng như: Về thẩm định DAĐT nói chung, trong cuốn sách: “Lập và thẩm định dư án đầu tư” [64] của TS. Đỗ Phú Trần Tình, NXB Giao thông vận tải, tác giả khẳng định: “DA là một lĩnh vực phức tạp và quan trọng ở nhiều giai đoạn, cả trong quá trình nghiên cứu khả thi, thẩm định, điều chỉnh và triển khai DA”.
DA cần thiết sự hiệp đồng của nhiều ngành, nhiều đơn vị, nhằm đạt mục tiêu KTXH hoặc các mục tiêu khác trong thời gian xác định, nên việc nắm chắc kiến thức về quản lý DA là điều vô cùng cần thiết. Mặt khác, đầu tư là hoạt động thường đòi hỏi nguồn tài chính lớn, thời gian đầu tư kéo dài. Do đó, trước một sự kiện đầu tư, cần phải chuẩn bị kỹ lưỡng, khoa học và chính xác thông qua quá trình lập các DAĐT nhằm tránh, lường trước những rủi ro khi thực hiện DA. Bên cạnh việc lập DA, để DA đi vào vận hành đạt kết quả cao, với chi phí hợp lý, chất lượng tốt, cần phải tiến hành thẩm định DA thật kỹ lưỡng trước khi ra quyết định đầu tư.
Về thẩm định DAĐT XDCB khu vực công nói riêng, trong cuốn sách: “Thẩm định dự án đầu tư khu vực công” [60] của PGS.TS Nguyễn Hồng Thắng, NXB Thống kê, tác giả trình bày lý thuyết của thẩm định DA công, những khuôn phổ phân tích kinh tế, phân tích dòng tiền, những tiêu chí đánh giá DA công qua góc độ tài chính và những kỹ thuật chuyên sâu phân tích DA công. Đáng chú ý là tác giả đã thực hiện thí điểm đánh giá một số DA công của Chính phủ Việt Nam như là DA Điện nông thôn Quảng Nam (giai đoạn 1), chương trình giao thông đường bộ tại vùng đồng bằng sông Hồng. Tác giả đánh giá dựa tập trung vào 3 tiêu chí (hiệu suất, hiệu quả, tác động) và 8 phương pháp thu thập số liệu là quan sát trực tiếp, nghiên cứu tài liệu, phỏng vấn tái cấu trúc, thảo luận nhóm, phân tích GAS, phân tích SWOT, quan sát trực tiếp và khung logic cho đánh giá. Tác giả đã đưa ra phân tích về hiệu quả, hiệu suất, tác động, tính bền vững của DA.
Song tác giả chưa đề cập đến những lãng phí, hao hụt trong quá trình đầu tư DA được tài trợ bởi vốn NS cũng như cách hạn chế tình trạng này. Đánh giá về nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả DAĐT công, bài viết: “Public Investment Project’s Whole Life Cycle Cost and Benefit Management Model” - “Tổng chi phí chu trình quản lý đầu tư công và mô hình quản lý lợi tức” [83] (tháng 5/2012) của các tác giả Liena Adamsone, Maija Šenfelde, Andra Feldmane– Đại luan an 8 học kỹ thuật Riga trong hội nghị khoa học quốc tế lần thứ 7 về kinh doanh quản lý ngày 10/11 tháng 5 năm 2012 tại Vilnius, Lithuania đã đánh giá ĐTC đóng yếu tố then chốt trong việc nuôi dưỡng tăng trưởng nền kinh tế. Nhóm tác giả sau khi phân tích một loạt các quá trình thực hiện DAĐT ở Latvia, đã kết luận rằng quá trình hoàn thành một DA thường gặp phải một số vấn đề như : Quá thời hạn thực hiện DA, tăng chi phí ĐTXD DA, chia sẻ rủi ro không hợp lý giữa các liên kết công tư hay là các lỗi gặp phải trong quá trình phát triển, phê duyệt DAĐT. Ngoài ra, nhóm tác giả đề xuất khi đánh giá một DAĐT công trong tầm nhìn dài hạn, toàn bộ chi phí của DA cần được xem xét kỹ lưỡng, cần tối thiểu hóa chi phí điều hành và bảo trì của DA.
Đi chi tiết vào hiệu quả DAĐT bằng vốn NSNN có Luận án tiến sĩ kinh tế của Lê Thế Sáu với đề tài: “Hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bắc Giang” [52]. Luận án đề cập đến lý luận về hiệu quả DAĐT bằng vốn NSNN, phương pháp và chỉ tiêu đánh giá hiệu quả DAĐT bằng vốn NS. Trên cơ sở đánh giá thực trạng ở chương 2, tác giả đã chỉ ra những kết quả thu được như thu hút đầu tư của các DA ngoài NS tăng, tác động tích cực đến thu NS tỉnh Bắc Giang. cũng như một số hạn chế, nguyên nhân dẫn đến đầu tư bằng vốn NS chưa hiệu quả tại tỉnh Bắc Giang.