CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG BẰNG VỐN NGÂN SÁCH 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐẦU TƯ BẰNG NGUỒN NGÂN SÁCH VÀ CƠ SỞ HẠ TẦNG 1. Vai trò và đặc điểm của cơ sở hạ tầng Hạ tầng cơ sở là các yếu tố ban đầu và cần thiết bảo đảm cung cấp các điều kiện và dịch vụ cho hoạt động sản xuất và đời sống xã hội. Hạ tầng cơ sở của nền kinh tế bao gồm (1) hạ tầng kinh tế kỹ thuật và (2) hạ tầng về xã hội.
- Kết cấu hạ tầng kinh tế: thuộc loại này bao gồm các công trình hạ tầng kỹ thuật như: Năng lượng (điện, than, dầu khí) phục vụ sản xuất và đời sống, các công trình giao thông vận tải (đường bộ, đường sắt, đường biển, đường sông, đường hàng không, đường ống), bưu chính - viễn thông, các công trình thủy lợi phục vụ sản xuất nông – lâm – ngư nghiệp… Kết cấu hạ tầng kinh tế là bộ phận quan trọng trong hệ thống kinh tế, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển nhanh, ổn định, bền vững và là động lực thúc đẩy phát triển nhanh hơn, tạo điều kiện cải thiện cuộc sống dân cư. - Kết cấu hạ tầng xã hội: Xếp vào loại này gồm nhà ở, các cơ sở khoa học, trường học, bệnh viện, các công trình văn hoá, thể thao,… và các trang, thiết bị đồng bộ với chúng. Đây là điều kiện thiết yếu để phục vụ, nâng cao mức sống của cộng đồng dân cư, bồi dưỡng, phát triển nguồn nhân lực phù hợp với tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Như vậy, kết cấu hạ tầng xã hội là tập hợp một số ngành có tính chất dịch vụ xã hội; sản phẩm do chúng tạo ra thể hiện dưới hình thức dịch vụ và thường mang tính chất công cộng, liên hệ với sự phát triển con người cả về thể chất lẫn tinh thần.
Với tính chất đa dạng và thiết thực, kết cấu hạ tầng là nền tảng vật chất Luan van 10 có vai trò đặc biệt quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia cũng như vùng lãnh thổ. Có kết cấu hạ tầng đồng bộ và hiện đại, nền kinh tế mới có điều kiện để tăng trưởng nhanh, ổn định và bền vững. Có rất nhiều công trình nghiên cứu đã đi đến kết luận rằng, phát triển kết cấu hạ tầng có tác động tích cực đến phát triển kinh tế - xã hội ở cả các nước phát triển và đang phát triển. Trình độ phát triển của kết cấu hạ tầng có ảnh hưởng đến trình độ phát triển của đất nước, có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế và công tác xoá đói giảm nghèo.
Như vậy cơ sở hạ tầng có vai trò rất quan trọng trong nền kinh tế, gồm: - Bảo đảm cho quá trình sản xuất và đời sống diễn ra thuận lợi và hiệu quả; - Tác động lan tỏa thu hút đầu tư từ các nguồn khác và vào các lĩnh vực khác trong nền kinh tế; - Khi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng sẽ tạo ra nhiều đơn đặt hàng với khối lượng dự án và công việc cho các doanh nghiệp để tiến hành sản xuất; - Ảnh hưởng tới cầu hàng hóa đầu tư trong tổng cầu kích thích tăng trưởng kinh tế. Hệ thống hạ tầng cơ sở có các đặc điểm sau: 1. Thời gian xây dựng và sử dụng kéo dài trong nhiều năm do đó chất lượng xây dựng và tính hiện đại của công trình chỉ có thể bảo đảm nếu được tính toán chính xác ngay từ khâu thiết kế, thực hiện thi công bảo đảm chất lượng và quản lý vận hành đúng quy trình. Thời gian khấu hao kéo dài qua nhiều năm.
Do đó, khó khăn huy động vốn; 3. Các công trình cơ sở hạ tầng thường đòi hỏi nhiều vốn đầu tư do đó phải có nhiều cách thức khác nhau mới huy động được nguồn vốn khác nhau thỏa mãn nhu cầu đầu tư; Luan van 11 4. Chiếm không gian rộng và có diện tích lớn do đó khi tiến hành đầu tư xây dựng sẽ có tác động lớn tới nhiều lĩnh vực khác nhau. Mỗi con đường giao thông được thiết kế đi qua nhiều khu dân cư ở nhiều địa phương và sẽ gây ra những tác động tới cộng động doanh nghiệp và dân cư ở đó; 5.
Hiệu quả với nền kinh tế của cơ sở hạ tầng phải thông qua hiệu quả hoạt động của các hoạt động kinh tế - xã hội khác vì cơ sở hạ tầng sẽ quyết định chi phí sản xuất lưu thông và nhiều chi phí cơ hội khác mà chỉ có thể đo lường thông qua thay đổi sản lượng của nền kinh tế sau khi công trình đi vào hoạt động; 6. Cơ sở hạ tầng xây dựng trên đất và gắn với điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội nơi đó. Điều kiện tự nhiên không chỉ ảnh hưởng tới chất lượng công trình mà quyết định luôn chi phí xây dựng và vận hành. Nên ngay từ khi thiết kế cho tới xây dựng và vận hành chịu sự tác động của thời tiết khí hậu và nhiều yếu tố khác mà nếu không chú ý sẽ ảnh hưởng tới tuổi thọ công trình và hiệu quả của nó.
Đường bộ khi đi qua những vùng có mùa mưa kéo dài và ngập úng sẽ đòi hỏi kết cấu công trình khác với nơi thuận lợi hơn. Vai trò và đặc điểm của đầu tư bằng vốn ngân sách Từ đặc điểm cơ bản của cơ sở hạ tầng mà đầu tư bằng vốn ngân sách có tầm quan trọng đặc biệt. Vai trò đầu tư bằng vốn ngân sách bao gồm: Một là, đây là nguồn đầu tư chủ yếu cho cơ sở hạ tầng. Trong quá trình phát triển kinh tế của các nước trên thế giới, đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng được quan tâm và thực hiện chủ yếu bằng nguồn từ nhà nước.
Trải qua nhiều thời kỳ dù có đẩy mạnh quá trình xã hội hóa bằng nhiều hình thức khác nhau như mô hình công tư hay tư nhân trực tiếp đầu tư thì tỷ trọng lớn vẫn thuộc về vốn của nhà nước. Các thành phần kinh tế khác không dễ có được khả năng tài chính để thực hiện các dự án đầu tư này và trong nhiều trường hợp họ có khả năng nhưng cũng không muốn thực hiện do nhiều Luan van 12 vấn đề như tỷ suất lợi nhuận không cao, rủi ro không nhỏ,. Nguồn đầu tư từ ngân sách thường có vai trò rất lớn và chủ yếu trong phát triển cơ sở hạ tầng nhất là khi đầu tư vào những nơi, những lĩnh vực kém hấp dẫn như vùng nông thôn, vùng sâu vùng xa hay lĩnh vực an sinh xã hội. Hai là, định hướng đầu tư cơ sở hạ tầng trong nền kinh tế.
Do nhu cầu đầu tư cho cơ sở hạ tầng rất lớn và giới hạn ngân sách của chính phủ nên giải pháp xã hội hóa luôn được quan tâm. Nhưng để thu hút và kêu gọi các nhà đầu tư khác thì nguồn đầu tư từ ngân sách thường được coi như khoản đầu tư mồi và kích thích các nhà đầu tư khác. Ba là, đầu tư của ngân sách nhà nước góp phần tăng tích lũy. Chi đầu tư từ ngân sách trực tiếp làm gia tăng số lượng và chất lượng tài sản cố định, gia tăng giá trị tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân.
Vấn đề này thể hiện rõ nét thông qua việc nhà nước tăng cường đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội như: giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục,… Sự tăng lên về số lượng và chất lượng của hàng hoá công này là cơ sở và nền tảng cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: Phát triển cân đối giữa các ngành, các lãnh vực, các vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia; nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh; thúc đẩy sự phát triển của các thành phần kinh tế, thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài và tạo động lực, cú hích cho sự tăng trưởng. Đầu tư cơ sở hạ tầng từ ngân sách nhà nước có đặc điểm sau: - Là khoản chi tích lũy hay đầu tư phát triển cho nền kinh tế. Kết quả đầu tư cơ sở hạ tầng là hạ tầng kinh tế kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Nếu xem xét dưới góc độ nhân tố sản xuất thì đây chính là bộ phận vốn sản xuất của nền kinh tế, chúng quyết định sự gia tăng mức sản lượng của nền kinh tế nên khoản chi này sẽ làm tăng tích lũy vốn sản xuất.
Trong kinh tế học, phát triển khoản đầu tư này gọi là đầu tư phát triển. Luan van 13 Quy mô và cơ cấu chi đầu tư cho cơ sở hạ tầng của ngân sách nhà nước không cố định và phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của nhà nước trong từng thời kỳ và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân. Kinh nghiệm phát triển cho thấy, trong thời kỳ đầu thực hiện chiến lược công nghiệp hoá, quy mô chi đầu tư công của ngân sách nhà nước chiếm tỷ lệ khá lớn so với tổng đầu tư xã hội. Ở giai đoạn này, do khu vực kinh tế tư nhân còn yếu trong khi chính sách thu hút vốn đầu tư chưa hoàn thiện nên nhà nước phải tăng cường quy mô đầu tư từ ngân sách nhà nước để tạo đà cho tiến trình công nghiệp hoá.
Đi đôi với sự gia tăng quy mô thì cơ cấu chi đầu tư cũng rất đa dạng để đáp ứng với nhu cầu thực tiễn đặt ra, như chi hỗ trợ, chi thực hiện chương trình mục tiêu kinh tế - xã hội,… Quy mô chi đầu tư công của nhà nước sẽ giảm dần theo mức độ thành công của chiến lược công nghiệp hoá và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân. Khi đó chi đầu tư phát triển của nhà nước chủ yếu tập trung vào điều chỉnh nhằm đạt tới sự ổn định của kinh tế vĩ mô và các khoản chi cho vay chỉ định, chi thực hiện chương trình mục tiêu kinh tế - xã hội sẽ được cắt giảm. - Chi đầu tư công phải gắn chặt với chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư. Sự phối hợp không đồng bộ giữa chi đầu tư với chi thường xuyên của ngân sách sẽ dẫn đến tình trạng thiếu kinh phí để duy tu, sửa chữa, bảo dưỡng cơ sở hạ tầng.
Điều này sẽ làm giảm hiệu quả khai thác và sử dụng tài sản đầu tư. Sự gắn kết giữa hai nhóm chi tiêu này sẽ khắc phục tình trạng đầu tư tràn lan, không tính đến hiệu quả khai thác.