Chương 1. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI 1. Cơ sở lý thuyết về quản lý Nhà nước về đất đai 1. Khái niệm quản lý Nhà nước về đất đai Quản lý nhà nước nói chung là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện nhằm xác định một trật tự ổn định và phát triển xã hội theo những mục tiêu mà nhà nước đề ra.
Quản lý nhà nước theo nghĩa rộng bao gồm toàn bộ hoạt động của cả bộ máy nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp và vận hành như một thực thể thống nhất. Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là hướng dẫn chấp hành, điều hành, quản lý hành chính do cơ quan hành pháp thực hiện (Phan Thị Thanh Huyền et al. Quản lý nhà nước cũng được hiểu là hoạt động của nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước, có các đặc trưng cơ bản sau: quản lý nhà nước được thực hiện dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước; chủ thể của quản lý nhà nước là các tổ chức hay cá nhân mang quyền lực nhà nước trong quá trình tác động tới đối tượng quản lý; khách thể của quản lý nhà nước là trật tự quản lý nhà nước, trật tự quản lý nhà nước do pháp luật quy định; pháp luật là phương tiện chủ yếu để quản lý nhà nước; quản lý nhà nước được giới hạn trong phạm vi lãnh thổ quốc gia và được phân biệt với quản lý mang tính chất nội bộ một tổ chức xã hội, đoàn thể, đơn vị, xí nghiệp, một cộng đồng dân cư mang tính tự quản. Từ khái niệm và đặc trưng chung về quản lý nhà nước, có thể hiểu, quản lý nhà nước về đất đai là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện nhằm điều chỉnh hành vi, hoạt động của người sử dụng đất hướng đến mục tiêu sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả trên phạm vi cả nước và tại từng địa phương.
Quản lý nhà nước về đất đai trong một số trường hợp được hiểu là quản lý hành chính về đất đai là quản lý đất đai do cơ quan hành chính nhà nước hay gọi là cơ quan hành pháp thực hiện. Cách hiểu này chưa đầy đủ, chưa phản ánh đầy đủ nội hàm của quản lý nhà nước về đất đai. Vai trò và nguyên tắc quản lý Nhà nước về đất đai 1. Vai trò quản lý Nhà nước về đất đai Vai trò của nhà nước là quản lý các thị trường để bổ sung những lỗ hổng của thị trường và thúc đẩy sự hình thành đồng bộ các loại thị trường tạo sự vận động 8 nền kinh tế đa dạng.
Đồng thời, quản lý nhà nước trong điều kiện nền kinh tế thị trường là cần thiết nhằm ngăn ngừa, hạn chế những mặt trái, các mặt tiêu cực của nền kinh tế, của thị trường và để sử dụng các tiềm năng có hiệu quả. Việc quản lý nhằm kết hợp hiệu quả giữa sở hữu và sử dụng đất trong điều kiện hệ thống pháp luật nước ta quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và Nhà nước thống nhất quản lý về đất đai. Mặt khác, quản lý đất đai còn có vai trò quan trọng trong việc kết hợp hài hòa các nhóm lợi ích của Nhà nước, tập thể và cá nhân nhằm hướng tới mục tiêu phát triển. Nguyên tắc quản lý Nhà nước về đất đai Theo Phan Thị Thanh Huyền và cs (2021), nguyên tắc quản lý nhà nước về đất đai là những quy tắc do Nhà nước ban hành và bắt buộc mọi đối tượng liên quan đến đất đai phải tuân thủ trong quá trình quản lý, sử dụng đất đai.
Các nguyên tắc chính quản lý nhà nước về đất đai bao gồm: - Đảm bảo quản lý tập trung và thống nhất: Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” (Quốc hội, 2013b). Như vậy, không cá nhân, tập thể nào được phép chiếm đoạt tài sản công thành tài sản riêng. Nhà nước là đại diện hợp pháp duy nhất cho toàn dân và là người duy nhất có đầy đủ quyền năng của một chủ sở hữu đất đai. Điều này nhằm mục đích tập trung quyền lực và quản lý thống nhất của Nhà nước trong toàn bộ lĩnh vực xã hội nói chung và đất đai nói riêng.
Nguyên tắc này cũng được quy định cụ thể tại Điều 4 Luật Đất đai năm 2013, “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định”. Điều này một lần nữa khẳng định vai trò quan trọng của các cơ quan nhà nước trong công tác quản lý đất đai. - Đảm bảo kết hợp hài hòa giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất đai: Quyền sở hữu đất đai bao gồm quyền chiếm hữu đất đai, quyền sử dụng đất đai và quyền định đoạt đất đai.
Ở Việt Nam, Nhà nước luôn giữ quyền định đoạt cao nhất đối với đất đai song Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất mà trao quyền trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của pháp luật, đồng thời quy định cụ thể hóa các quyền, nghĩa vụ của Nhà nước và những bảo đảm của Nhà nước đối với người sử dụng đất. 9 - Đảm bảo sự kết hợp hài hòa giữa các lợi ích: Đất đai phản ánh mối quan hệ về lợi ích giữa cá nhân, tập thể và cộng đồng xã hội. Việc giải quyết các quan hệ lợi ích một cách hài hòa, nhất là giữa lợi ích cá nhân và lợi ích xã hội chính là tạo động lực cho sự phát triển kinh tế - xã hội trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay. - Tiết kiệm và hiệu quả: Nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả trong quản lý đất đai được thể hiện bằng việc lập phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tỉnh khả thi cao, đáp ứng yêu cầu tăng trưởng kinh tế - xã hội.
Bên cạnh đó, để sử dụng đất đai có hiệu quả, cần phải thực hiện tốt vai trò trong quản lý và giám sát việc lập, công bố và thực hiện phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Cơ quan quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn cấp huyện Hệ thống cơ quan quản lý đất đai hiện nay được quy định rõ trong Luật đất đai năm 2013, Nghị định 43/2014/NĐ-CP, Nghị định 01/2017/NĐ-CP. Theo quy định, cơ quan quản lý đất đai ở địa phương bao gồm cơ quan quản lý đất đai ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là Sở Tài nguyên và Môi trường; cơ quan quản lý đất đai ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh là Phòng Tài nguyên và Môi trường. Cơ quan tài nguyên và môi trường ở địa phương bao gồm Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Tài nguyên và Môi trường và Văn phòng đăng ký đất đai được giao thực hiện một số nhiệm vụ trong quản lý nhà nước về đất đai (Chính phủ, 2014, 2017; Quốc hội, 2013a).
Ở cấp huyện, Phòng Tài nguyên và Môi trường có nhiệm vụ thực hiện nhiệm vụ về đất đai, và giải quyết các vấn đề liên quan đến đất đai. Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân cấp huyện đều đảm nhận vai trò quan trọng trong việc xây dựng tổ chức bộ máy quản lý đất đai tại địa phương. Công chức địa chính xã, phường, thị trấn được bố trí để đảm bảo thực hiện nhiệm vụ một cách chặt chẽ, đồng thời cơ quan quản lý đất đai còn chịu sự chủ trì và phối hợp của Sở Tài nguyên và Môi trường để đảm bảo tính chất công bằng và hiệu quả trong quản lý đất đai tại địa phương. Nội dung của quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn cấp huyện Pháp luật đất đai quy định QLNN đối với đất đai gồm 15 nội dung, được áp dụng cho các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương.
Theo phân cấp quản lý, chính quyền cấp huyện chủ yếu thực hiện 9 nội dung QLNN đối với đất đai, cụ thể như sau: Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: Quy hoạch sử dụng đất cấp huyện là sự phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu 10 phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định. Quy hoạch sử dụng đất được phân chia theo thời gian để thực hiện trong kỳ quy hoạch sử dụng đất và được gọi là kế hoạch sử dụng đất (khoản 3 Điều 3 Luật đất đai 2013). Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện là cơ sở để Nhà nước thực hiện thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Ngoài ra, quy hoạch sử dụng đất góp phần đảm bảo tính thống nhất trong công tác quản lý nhà nước về đất đai, là cơ sở lập hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và thực hiện công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra việc quản lý sử dụng đất (Chu Văn Thỉnh et al.
Quản lý quy hoạch sử dụng đất là nội dung thể hiện rõ nét vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai thực hiện quyền chiếm hữu đất đai của nhà nước, của chính quyền các cấp. Pháp luật đất đai quy định, quản lý đối với quy hoạch, kế hoạch SDĐ gồm các công việc: lập, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch SDĐ theo thẩm quyền; quản lý, đánh giá quy hoạch, kế hoạch SDĐ. Quản lý quy hoạch, kế hoạch SDĐ là một nội dung hết sức quan trọng trong công tác QLNN đối với đất đai. Quy hoạch SDĐ phù hợp sẽ phát huy được hiệu quả sử dụng đất, mang lại lợi ích KT-XH to lớn và ngược lại nó sẽ gây thiệt hại thậm chí phá hoại nền KT-XH nếu nó bất hợp lý, không phù hợp.