CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUẢN LÝ CƯ TRÚ ĐỐI VỚI NGƯỜI NƯỚC NGOÀI 1.1 Khái niệm về quản lý cư trú đối với người nước ngoài 1.1 Khái niệm về người nước ngoài và quản lý cư trú đối với người nước ngoài - Khái niệm người nước ngoài: Hiện nay, có rất nhiều cách tiếp cận thuật ngữ “người nước ngoài” trong khoa học pháp lý ở nhiều quốc gia cũng như ở Việt Nam. Người nước ngoài có thể hiểu theo nghĩa rất rộng, bao hàm: người mang một quốc tịch nước ngoài, người mang nhiều quốc tịch nước ngoài hoặc người không mang quốc tịch nước nào (người không quốc tịch). Ngoài ra, người nước ngoài còn được hiểu là công dân nước ngoài. Trong pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới, dấu hiệu quốc tịch luôn được xem là đặc trưng để định nghĩa người nước ngoài và là căn cứ để xác định người đó là công dân nước nào hoặc là người không thuộc công dân nước nào (người không quốc tịch).
Do đó theo một nghĩa hẹp hơn, người nước ngoài được hiểu là người không có quốc tịch của nước mà họ đang cư trú. Mặc dù có nhiều quan điểm khác nhau, song trong khoa học pháp lý của nước ta từ trước đến nay đều đồng nhất quan điểm về người nước ngoài theo hướng là người không có quốc tịch Việt Nam, tức áp dụng chế định quốc tịch để xác định một người là công dân hay người nước ngoài. Trước đây, khái niệm người nước ngoài cũng đã được Nhà nước đề cập và quy định tại Quyết định số 122/CP ngày 25/4/1977 của Hội đồng Chính phủ về chính sách đối với người nước ngoài cư trú và làm ăn sinh sống ở Việt Nam như sau: “Người nước ngoài gọi tắt là ngoại kiều là những người cư trú và làm ăn sinh sống ở Việt Nam, có quốc tịch nước khác hoặc không có quốc tịch”1. Ngoài ra, người nước ngoài 1 Điều 1 Quyết định số 122/CP ngày 25/4/1977 của Hội đồng Chính phủ về chính sách đối với người nước ngoài cư trú và làm ăn sinh sống ở Việt Nam.
TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 7 theo quy định tại Điều 1, Điều 5 Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1998 và khoản 1 Điều 1 Pháp lệnh nhập cảnh và xuất cảnh, cư trú, đi lại của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2000 đều được hiểu là người không có quốc tịch Việt Nam. Tại hệ thống pháp luật nước ta hiện nay, các quy định về người nước ngoài do nhiều văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh, trong đó khái niệm người nước ngoài đều được đề cập và phân định rõ ràng tại Luật Quốc tịch năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014; sau đây gọi tắt là Luật Quốc tịch) và Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014 (sau đây viết gọn là Luật NC, XC, QC, CT). Theo quy định tại khoản 5 Điều 3 Luật Quốc tịch định nghĩa như sau: “Người nước ngoài cư trú ở Việt Nam là công dân nước ngoài và người không quốc tịch thường trú hoặc tạm trú ở Việt Nam”. Luật Quốc tịch không đưa ra trực tiếp khái niệm người nước ngoài mà chỉ đưa ra khái niệm người nước ngoài cư trú ở Việt Nam để thu hẹp phạm vi điều chỉnh.
Tại Luật NC, XC, QC, CT, người nước ngoài được xác định là “người mang giấy tờ xác định quốc tịch nước ngoài và người không quốc tịch nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú tại Việt Nam”2. Như vậy, ở đây Luật NC, XC, QC, CT xác định người nước ngoài dựa trên 02 dấu hiệu, gồm dấu hiệu quốc tịch và dấu hiệu hành vi. Tức là, theo pháp luật Việt Nam, người nước ngoài ở Việt Nam phải đủ hai điều kiện sau: + Thứ nhất, là người có quốc tịch nước ngoài hoặc người không quốc tịch. Việc xác định một người có hay không có quốc tịch nước ngoài được căn cứ vào giấy tờ xác định quốc tịch nước ngoài, mà theo Luật NC, XC, QC, CT quy định là các loại giấy tờ do cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài hoặc Liên hợp quốc cấp, gồm hộ chiếu hoặc các giấy tờ có giá trị thay hộ chiếu (sau đây gọi chung là hộ chiếu)3.
+ Thứ hai, người đó phải nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú tại Việt Nam. 2 Khoản 1 Điều 3 Luật NC, XC, QC, CT. 3 Khoản 2 Điều 3 Luật NC, XC, QC, CT. TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 8 Như vậy, một người được xem là người nước ngoài theo quy định của Luật NC, XC, QC, CT phải là người có hộ chiếu nước ngoài hoặc không có hộ chiếu, giấy tờ có giá trị thay hộ chiếu (người không quốc tịch) và họ phải có hành vi nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh vào Việt Nam hoặc cư trú ở Việt Nam.
Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài này, khái niệm người nước ngoài được hiểu theo Luật NC, XC, QC, CT sẽ được sử dụng để nghiên cứu, phân tích các quy định liên quan. Một điểm đáng lưu ý đó là, trong nghiên cứu khoa học pháp lý, cần phân định rõ người nước ngoài và người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Bởi vì, người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của Luật Quốc tịch là công dân Việt Nam và người gốc Việt Nam cư trú, sinh sống lâu dài ở nước ngoài4. Trong số những người này, có trường hợp họ vẫn là công dân Việt Nam, chưa thay đổi quốc tịch; có trường hợp đã nhập quốc tịch nước ngoài và xin thôi quốc tịch Việt Nam (đối với trường hợp quốc gia cho phép nhập quốc tịch chỉ công nhận một quốc tịch); có trường hợp đã nhập quốc tịch nước ngoài và vẫn giữ quốc tịch Việt Nam (đối với trường hợp quốc gia cho phép nhập quốc tịch công nhận quốc tịch khác).
Trong trường hợp này, căn cứ để xác định quốc tịch của họ khi họ xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh và cư trú ở Việt Nam là dựa vào giấy tờ xác định quốc tịch mà họ xuất trình, khai báo. Cụ thể nếu họ xuất trình hộ chiếu nước ngoài thì áp dụng những quy định đối với người nước ngoài, ngược lại nếu họ xuất trình hộ chiếu Việt Nam thì áp dụng những quy định đối với công dân Việt Nam. - Khái niệm về quản lý cư trú đối với người nước ngoài: Cư trú là nhu cầu thiết yếu và tiên quyết của con người, tự do cư trú là một trong những quyền con người được Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật ghi nhận. Đây là một trong những quyền tự do cơ bản của công dân mà bất kỳ quốc gia nào trên thế giới đều phải thừa nhận, đồng thời thực hiện quản lý nhà nước về cư trú.
Với xu thế hội nhập, giao lưu mạnh mẽ của các quốc gia trên thế giới như hiện nay thì quản lý cư trú của công dân và người nước ngoài là một hoạt động hoàn toàn tất yếu. 4 Khoản 3 Điều 3 Luật Quốc tịch năm năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014). TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 9 Theo Từ điển Tiếng Việt, cư trú được hiểu là “việc một người ở thường ngày tại một nơi”5. Luật Cư trú năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2013; sau đây gọi tắt là Luật Cư trú) quy định như sau: “Cư trú là việc công dân sinh sống tại một địa điểm thuộc xã, phường, thị trấn dưới hình thức thường trú hoặc tạm trú”6.
Theo quy định này, cư trú gồm hai nội dung: Một là, cư trú là hành vi sinh sống trong một khoảng thời gian nhất định, tại một địa điểm cụ thể của con người. Hai là, cư trú được phân loại thành hai hình thức đó là thường trú và tạm trú. Thường trú được hiểu là hành vi cư trú thường xuyên, liên tục trong một khoảng thời gian dài tại một nơi cố định. Ngược lại, tạm trú là hành vi cư trú tạm thời, không thường xuyên và lâu dài tại một nơi cố định.
Đây là hai hình thức cư trú giống nhau về bản chất nhưng khác nhau về thời gian, một bên là sự liên tục kéo dài, một bên là tạm thời, ngắt quãng, trong thời gian ngắn. Dựa trên sự khác biệt này, pháp luật Việt Nam về cư trú cũng phân định thành hai hình thức cư trú và quy định cách thức quản lý khác nhau. Từ đây có thể hiểu, cư trú của người nước ngoài được hiểu là hành vi sinh sống của người nước ngoài trong một khoảng thời gian nhất định, tại một địa điểm nhất định trên lãnh thổ nước Việt Nam. Tương tự như quản lý cư trú đối với công dân Việt Nam, pháp luật Việt Nam cũng chia ra làm hai hình thức cư trú của người nước ngài: “Cư trú là việc người nước ngoài thường trú hoặc tạm trú tại Việt Nam”7.
Trong đó, thường trú là việc người nước ngoài cư trú, làm ăn, sinh sống lâu dài, không thời hạn tại Việt Nam; tạm trú là việc người nước ngoài cư trú ngắn hạn tại Việt Nam. Theo phân tích trong chuyên đề nghiên cứu “Cư trú, điều kiện cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam – Thực trạng và kiến nghị” của Trung tâm nghiên cứu khoa học, Viện nghiên cứu lập pháp có đề cập: “Sự kiện pháp lý về cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam xuất hiện từ sau khi người đó nhập cảnh và phải thực hiện các thủ tục đăng 5 Viện Ngôn ngữ học, Từ điển Tiếng Việt, NXB Từ điển bách khoa, 2010. 6 Điều 1 Luật Cư trú năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2013). 7 Khoản 9 Điều 3 Luật NC, XC, QC, CT.
TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 10 ký tạm trú hoặc thường trú tại một địa điểm thuộc xã, phường, thị trấn trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cư trú của người nước ngoài được xác định từ sau khi nhập cảnh vào Việt Nam đến khi họ xuất cảnh qua cửa khẩu”8. Theo đó, người nước ngoài cư trú hợp pháp ở Việt Nam khi và chỉ khi họ nhập cảnh vào Việt Nam và hoàn tất thủ tục đăng ký thường trú hoặc tạm trú tại một địa điểm nhất định trên lãnh thổ Việt Nam, trừ khu vực mà pháp luật không cho phép người nước ngoài cư trú. Người nước ngoài khi đến Việt Nam dù bằng hình thức hay mục đích nào cũng trải qua các giai đoạn: nhập cảnh, quá cảnh, cư trú, đi lại và sinh sống, cuối cùng là xuất cảnh.