Tổng quan nghiên cứu

Nghệ An là tỉnh có diện tích tự nhiên 16.490,25 km2 (lớn nhất cả nước) với quy mô dân số trên 3 triệu người, phân bổ tại 480 đơn vị hành chính cấp xã thuộc 21 đơn vị cấp huyện. Trong giai đoạn 2016 - 2018, kinh tế của tỉnh ghi nhận mức tăng trưởng tích cực từ 7,5% năm 2016 lên 8,77% năm 2018, đưa quy mô tổng sản phẩm trên địa bàn (GRDP) đạt 80.971 tỷ đồng và GRDP bình quân đầu người đạt 38 triệu đồng. Cùng với sự phát triển kinh tế, tổng chi ngân sách nhà nước của tỉnh không ngừng mở rộng, đạt 24.764,2 tỷ đồng vào năm 2018.

Tuy nhiên, công tác quản lý tài chính công tại Nghệ An đang đối mặt với thách thức lớn khi chi thường xuyên luôn chiếm tỷ trọng áp đảo, dao động từ 72% đến 73% tổng chi ngân sách địa phương (năm 2018 đạt 18.136,9 tỷ đồng). Trong khi đó, nguồn chi đầu tư phát triển chỉ duy trì ở mức khiêm tốn khoảng 25% đến 26%. Đặc biệt, chi cho bộ máy quản lý và các khoản phụ cấp lương chiếm trên 50% tổng chi hành chính, khiến ngân sách tỉnh chưa thể tự cân đối thu chi mà vẫn phụ thuộc lớn vào nguồn bổ sung từ ngân sách Trung ương.

Nghiên cứu này được thực hiện nhằm phân tích toàn diện thực trạng quản lý chi thường xuyên ngân sách cấp tỉnh tại Nghệ An giai đoạn 2016 - 2018 qua 4 khâu: lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán và thanh tra kiểm tra. Trên cơ sở nhận diện các điểm nghẽn gây lãng phí, đề tài xác lập hệ thống giải pháp hoàn thiện quản lý chi thường xuyên cho giai đoạn 2019 - 2025. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, hướng tới mục tiêu tối ưu hóa nguồn lực tài chính công, từng bước giảm tỷ trọng chi thường xuyên xuống dưới 65% để ưu tiên nguồn vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản trị tài chính công hiện đại và mô hình quản lý ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra (Performance-Based Budgeting). Khung phân tích vận dụng chu trình quản lý ngân sách 4 giai đoạn khép kín: Lập dự toán, Phân bổ và chấp hành dự toán, Kế toán - quyết toán ngân sách, và Giám sát - thanh tra tài chính.

Hệ thống lý thuyết tập trung vào 4 khái niệm cốt lõi:

  • Chi thường xuyên ngân sách nhà nước: Quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính công nhằm duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và tài trợ các dịch vụ sự nghiệp công cộng (giáo dục, y tế, an sinh xã hội, an ninh quốc phòng).
  • Quản lý chi thường xuyên cấp tỉnh: Sự tác động có định hướng của chính quyền cấp tỉnh (Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân) thông qua công cụ hành chính và kinh tế để lập, phân bổ, kiểm soát và đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn kinh phí ngân sách.
  • Nguyên tắc cân đối ngân sách tích cực: Quy tắc chi tiêu không sử dụng nguồn vốn vay để bù đắp chi thường xuyên, bảo đảm kỷ luật tài khóa từ khâu lập dự toán đến thực hiện.
  • Hệ thống định mức phân bổ và kiểm soát chi: Bộ tiêu chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật làm căn cứ giao dự toán và thực hiện nghiệp vụ kiểm soát thanh toán qua hệ thống Kho bạc Nhà nước.

Nghiên cứu kế thừa khung pháp lý từ Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, các văn bản hướng dẫn của Bộ Tài chính và các quyết định điều hành ngân sách địa phương do Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An ban hành (Quyết định số 75/2015/QĐ-UBND, Quyết định số 79/2016/QĐ-UBND, Quyết định số 79/2017/QĐ-UBND).

Phương pháp nghiên cứu

Dữ liệu nghiên cứu là nguồn số liệu thứ cấp chính thống thu thập từ Sở Tài chính Nghệ An, Kho bạc Nhà nước tỉnh Nghệ An (hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc TABMIS), Cục Thống kê tỉnh Nghệ An và Thanh tra tỉnh trong giai đoạn 2016 - 2018.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm 100% các đơn vị dự toán cấp I trực thuộc ngân sách tỉnh quản lý (với hơn 20 sở, ban, ngành) và toàn bộ số liệu chi tiêu của 5 lĩnh vực sự nghiệp trọng điểm: Sự nghiệp kinh tế, Giáo dục - Đào tạo, Y tế - Dân số, Đảm bảo xã hội, và Quản lý hành chính nhà nước. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ (census sampling) được lựa chọn nhằm bảo đảm tính bao quát, phản ánh đúng bức tranh tài khóa tổng thể của cấp tỉnh mà không phát sinh sai số chọn mẫu.

Phương pháp phân tích số liệu kết hợp chặt chẽ giữa thống kê mô tả, phân tích tổng hợp và phương pháp so sánh đa chiều (so sánh ngang theo chuỗi thời gian 2016 - 2018, so sánh dọc theo cơ cấu lĩnh vực, và so sánh tương đối giữa số thực hiện với dự toán được giao). Lý do lựa chọn các phương pháp này là nhằm lượng hóa chính xác tỷ lệ hoàn thành dự toán, bóc tách nguyên nhân gây biến động chi tiêu và đối chiếu với bài học kinh nghiệm từ các địa phương có điều kiện tương đồng như Đắk Lắk và Thái Nguyên. Toàn bộ chu trình phân tích được thực hiện trên chuỗi dữ liệu 3 năm (2016 - 2018) làm căn cứ hoạch định giải pháp cho giai đoạn 2019 - 2025.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô chi thường xuyên ngân sách cấp tỉnh duy trì mức tăng trưởng liên tục và chiếm tỷ trọng áp đảo trong tổng chi ngân sách địa phương. Tổng chi thường xuyên tăng từ 16.398 tỷ đồng năm 2016 lên 16.477,1 tỷ đồng năm 2017 và đạt 18.136,9 tỷ đồng năm 2018. Tỷ trọng chi thường xuyên luôn chiếm từ 72% đến 73% tổng chi ngân sách tỉnh. Đáng chú ý, trong cơ cấu dự toán ngân sách cấp tỉnh do Hội đồng nhân dân tỉnh phê duyệt, tỷ lệ dành cho chi thường xuyên tăng đều qua các năm: 49% năm 2016, 52% năm 2017 và chạm mức 57% vào năm 2018.

Thứ hai, tình trạng chấp hành chi vượt dự toán diễn ra phổ biến ở hầu hết các lĩnh vực trong năm 2016 nhưng đã dần được kiểm soát ổn định hơn trong giai đoạn 2017 - 2018. Năm 2016 ghi nhận mức vượt dự toán rất lớn ở lĩnh vực y tế (đạt 220,6 tỷ đồng, bằng 157% dự toán) và đảm bảo xã hội (đạt 981,7 tỷ đồng, bằng 134,2% dự toán). Đến năm 2018, công tác kiểm soát chi có sự cải thiện rõ nét khi số chi sự nghiệp y tế đạt 1.984,8 tỷ đồng (bằng 101,8% dự toán) và chi đảm bảo xã hội đạt 1.196 tỷ đồng (bằng 100,6% dự toán).

Thứ ba, cơ cấu phân bổ chi thường xuyên tập trung lớn nhất vào sự nghiệp Giáo dục - Đào tạo và Quản lý hành chính nhà nước. Chi giáo dục năm 2016 đạt 6.764,7 tỷ đồng (111% dự toán) và tăng lên 7.886,8 tỷ đồng năm 2018 (113,3% dự toán). Chi quản lý hành chính nhà nước, đảng, đoàn thể tăng từ 3.140,7 tỷ đồng năm 2016 lên 3.339,5 tỷ đồng năm 2018. Riêng chi sự nghiệp kinh tế duy trì vị trí quan trọng nhằm hỗ trợ phục hồi sản xuất, đạt 1.895,1 tỷ đồng năm 2018 (115,4% dự toán).

Thứ tư, công tác thanh tra, kiểm tra tài chính phát hiện nhiều tồn tại trong quản lý hóa đơn, chứng từ thanh toán tạm ứng kéo dài qua các năm ngân sách chưa được xử lý dứt điểm, tiềm ẩn rủi ro lãng phí nguồn lực công.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi dẫn đến quy mô chi thường xuyên tăng cao bao gồm cả yếu tố khách quan và chủ quan. Về khách quan, việc Chính phủ điều chỉnh tăng mức lương cơ sở, phụ cấp nghề nghiệp và định mức chi kỹ thuật nghiệp vụ đã làm tăng áp lực quỹ lương. Thêm vào đó, Nghệ An chịu tác động nặng nề của thiên tai bão lũ năm 2017 và sự cố môi trường biển năm 2016, buộc ngân sách địa phương phải chi đột xuất cho y tế dự phòng và an sinh xã hội. Về chủ quan, khâu lập dự toán tại nhiều đơn vị trực thuộc còn mang tính hình thức, chưa dựa trên kết quả đầu ra mà chủ yếu dựa vào số chi lịch sử cộng dồn.

So sánh với nghiên cứu của Lê Văn Nghĩa (2018) tại tỉnh Đắk Lắk, thực trạng tại Nghệ An có điểm tương đồng về tình trạng định mức phân bổ chưa bao quát hết các khoản chi mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định và áp lực quá tải trong thẩm định quyết toán tại Sở Tài chính. Tuy nhiên, Nghệ An có áp lực ngân sách lớn hơn do quy mô biên chế hành chính sự nghiệp rộng khắp 480 xã, phường.

Để trực quan hóa các phát hiện nghiên cứu, toàn bộ dữ liệu tài chính có thể được mô hình hóa qua hai dạng hiển thị chính:

  • Biểu đồ cột chồng thể hiện tương quan cơ cấu giữa chi đầu tư phát triển (25% - 26%) và chi thường xuyên (72% - 73%) giai đoạn 2016 - 2018, làm nổi bật sự mất cân đối tài khóa kéo dài.
  • Bảng ma trận so sánh tỷ lệ hoàn thành dự toán của 5 lĩnh vực sự nghiệp trọng điểm qua 3 năm, giúp các nhà quản lý nhận diện trực quan những lĩnh vực có độ lệch chi tiêu lớn để thiết lập cơ chế giám sát trọng điểm.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại tỉnh Nghệ An trong giai đoạn 2019 - 2025, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Đổi mới quy trình lập và phân bổ dự toán theo kết quả thực hiện nhiệm vụ: Sở Tài chính tỉnh Nghệ An chủ trì phối hợp với các sở, ban, ngành chuyển đổi phương pháp lập dự toán truyền thống sang mô hình ngân sách gắn với kết quả đầu ra trong giai đoạn 2020 - 2023. Mục tiêu kiểm soát độ lệch giữa dự toán giao và số quyết toán thực tế của các lĩnh vực sự nghiệp xuống dưới 5%, chấm dứt tình trạng chi vượt dự toán đột biến như giai đoạn trước.

  2. Tinh gọn bộ máy hành chính và cơ cấu lại chi tiêu công: Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An chỉ đạo Sở Nội vụ và các cơ quan đơn vị triển khai quyết liệt việc sắp xếp tổ chức bộ máy, tinh giản tối thiểu 10% biên chế công chức, viên chức hưởng lương ngân sách từ năm 2020 đến năm 2025. Giải pháp này hướng tới mục tiêu giảm tỷ trọng chi lương và các khoản phụ cấp trong chi quản lý hành chính từ mức trên 50% xuống dưới 45%, tiết kiệm cho ngân sách tỉnh khoảng 300 đến 500 tỷ đồng mỗi năm để chuyển dịch sang chi đầu tư phát triển.

  3. Hiện đại hóa quy trình kiểm soát chi qua hệ thống Kho bạc Nhà nước: Kho bạc Nhà nước tỉnh Nghệ An nâng cấp ứng dụng hệ thống TABMIS, triển khai cơ chế kiểm soát chi điện tử và áp dụng quy trình quản lý rủi ro tự động trong giai đoạn 2020 - 2024. Mục tiêu rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ thanh toán chứng từ xuống dưới 24 giờ làm việc, đồng thời bảo đảm 100% các khoản tạm ứng quá hạn được thu hồi hoặc xử lý dứt điểm trước thời điểm chỉnh lý quyết toán ngân sách ngày 31 tháng 12 hàng năm.

  4. Nâng cao hiệu lực công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm tài chính: Thanh tra tỉnh Nghệ An phối hợp chặt chẽ với Sở Tài chính tổ chức thanh tra định kỳ tối thiểu 30% tổng số đơn vị sử dụng ngân sách cấp tỉnh mỗi năm trong giai đoạn 2021 - 2025. Đặt mục tiêu thu hồi nộp ngân sách 100% các khoản chi sai chế độ, định mức được phát hiện, gắn trách nhiệm giải trình trực tiếp của thủ trưởng đơn vị dự toán với kết quả đánh giá thi đua công vụ hàng năm.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị thực tiễn cao cho 4 nhóm đối tượng:

  1. Cơ quan quản lý nhà nước và hoạch định chính sách tài chính tại địa phương: Lãnh đạo Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Nghệ An cùng các tỉnh vùng Bắc Trung Bộ có thể sử dụng luận văn làm tài liệu căn cứ để rà soát, sửa đổi hệ thống định mức phân bổ chi thường xuyên, xây dựng kế hoạch tài chính - ngân sách 3 năm và 5 năm phù hợp với bối cảnh thực tế.

  2. Thủ trưởng và cán bộ kế toán tại các đơn vị dự toán ngân sách cấp tỉnh: Cung cấp cẩm nang thực hành về quy trình lập dự toán chi tiêu bám sát định mức tiêu chuẩn, phương pháp quản lý tài sản công và kinh nghiệm hoàn thiện hồ sơ quyết toán nhằm ngăn ngừa rủi ro sai phạm tài chính khi cơ quan chức năng thanh tra.

  3. Đội ngũ cán bộ kiểm soát chi thuộc hệ thống Kho bạc Nhà nước: Là tài liệu tham khảo nghiệp vụ hữu ích trong việc chuẩn hóa quy trình thẩm định hồ sơ, kiểm soát các khoản chi thường xuyên qua hệ thống TABMIS và nâng cao nghiệp vụ quản lý tạm ứng vốn ngân sách.

  4. Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Luận văn cung cấp khung phân tích thực chứng sâu sắc, hệ thống số liệu chi tiết giai đoạn 2016 - 2018 phục vụ cho các đề tài nghiên cứu chuyên sâu về tái cơ cấu chi tiêu công, tự chủ tài chính đơn vị sự nghiệp và quản trị ngân sách địa phương.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao tỷ trọng chi thường xuyên tại tỉnh Nghệ An lại chiếm trên 70% tổng chi ngân sách trong giai đoạn 2016 - 2018? Nghệ An có diện tích lớn nhất cả nước (16.490,25 km2) với địa bàn 17 huyện miền núi phức tạp và dân số trên 3 triệu người. Quy mô bộ máy hành chính, hệ thống trường học và trạm y tế rộng khắp khiến chi phí duy trì vận hành rất lớn, đạt 18.136,9 tỷ đồng vào năm 2018. Bên cạnh đó, việc điều chỉnh tăng lương cơ sở và chính sách an sinh xã hội liên tục làm gia tăng quy mô chi thường xuyên.

Lĩnh vực nào chiếm tỷ trọng kinh phí lớn nhất trong cơ cấu chi thường xuyên của tỉnh Nghệ An? Sự nghiệp Giáo dục - Đào tạo và Quản lý hành chính nhà nước chiếm tỷ trọng chi phối tuyệt đối. Năm 2018, chi sự nghiệp giáo dục đạt 7.886,8 tỷ đồng (chiếm trên 43% tổng chi thường xuyên), còn chi quản lý hành chính đạt 3.339,5 tỷ đồng. Nguồn kinh phí này dùng để chi trả lương cho hàng chục nghìn giáo viên, công chức và bảo đảm điều kiện dạy học trên toàn địa bàn 480 xã, phường.

Nguyên nhân chính dẫn đến việc chi sự nghiệp y tế năm 2016 vượt tới 157% so với dự toán ban đầu là gì? Năm 2016, chi y tế thực tế đạt 220,6 tỷ đồng, vượt 157% dự toán do tỉnh phải xử lý các tình huống y tế dự phòng khẩn cấp, khắc phục hậu quả bão lũ và đặc biệt là chi trả chính sách bảo hiểm y tế cho người dân bị ảnh hưởng bởi sự cố môi trường biển. Công tác lập dự toán đầu năm chưa lường hết các biến động bất thường dẫn đến sự chênh lệch lớn này.

Luận văn rút ra bài học gì từ kinh nghiệm quản lý chi thường xuyên của tỉnh Đắk Lắk và Thái Nguyên? Luận văn đúc kết 4 bài học: đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính một cửa trong thẩm định quyết toán; cập nhật định mức chi theo sát biến động giá cả thị trường; quy định rõ tiêu chuẩn chi mua sắm, sửa chữa lớn tài sản; và tăng cường thanh tra xử lý nghiêm sai phạm để thu hồi nguồn lực như kinh nghiệm thu hồi 97.223 triệu đồng tại Đắk Lắk.

Giải pháp đột phá nào giúp Nghệ An chuyển dịch cơ cấu giảm chi thường xuyên để tăng chi đầu tư phát triển? Giải pháp then chốt là đẩy mạnh tinh giản tối thiểu 10% biên chế gắn với lộ trình giao quyền tự chủ tài chính toàn diện cho các đơn vị sự nghiệp công lập (y tế, đào tạo nghề). Khi giảm tỷ trọng chi thường xuyên từ 73% xuống dưới 65%, Nghệ An sẽ giải phóng hàng nghìn tỷ đồng mỗi năm để bổ sung vào nguồn chi đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận, nguyên tắc và tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp tỉnh theo chuẩn mực quản trị tài chính công.
  • Phân tích thực trạng tài chính công tỉnh Nghệ An giai đoạn 2016 - 2018, làm rõ quy mô chi thường xuyên đạt 18.136,9 tỷ đồng và chiếm 73% tổng chi ngân sách năm 2018.
  • Nhận diện các hạn chế cốt lõi trong khâu lập dự toán, định mức phân bổ lạc hậu và tình trạng chi vượt dự toán ở các lĩnh vực an sinh xã hội.
  • Xác lập hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ gắn với các mốc thời gian 2020 - 2025 nhằm tinh gọn 10% biên chế, giảm chi hành chính và kiểm soát chặt chẽ qua Kho bạc Nhà nước.
  • Cung cấp nguồn tài liệu thực chứng có giá trị khoa học cao cho các nhà hoạch định chính sách tài chính tại khu vực Bắc Trung Bộ.

Luận văn thạc sĩ của tác giả Vương Gia Thiết là công trình nghiên cứu ứng dụng có hàm lượng khoa học cao, đóng góp thiết thực vào công cuộc cải cách quản lý tài chính công tại địa phương. Các sở, ban, ngành và chính quyền tỉnh Nghệ An cần nhanh chóng tham khảo, xây dựng lộ trình áp dụng các kiến nghị này vào kỳ điều hành ngân sách giai đoạn tiếp theo để tạo bước đột phá trong tự cân đối ngân sách và phát triển kinh tế bền vững.