Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về quản lý chi ngân sách nhà nước 1. Các vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước và chi ngân sách nhà nước 1. Khái niệm ngân sách nhà nước Thuật ngữ "ngân sách" tiếng Anh là "Budget" có nguồn gốc từ thời Trung cổ tại phương Tây dùng để mô tả chiếc túi của nhà vua trong đó có chứa những khoản tiền cần thiết cho những khoản chi tiêu công cộng.
Dưới chế độ phong kiến, chi tiêu của nhà vua cho những mục đích công cộng như: đắp đê phòng chống lũ lụt, xây dựng đường xá và chi tiêu cho bản thân hoàng gia không có sự tách biệt nhau. Khi giai cấp tư sản lớn mạnh từng bước khống chế nghị viện và đòi hỏi tách bạch hai khoản chi tiêu này, từ đó nảy sinh khái niệm ngân sách Nhà nước. Tại Việt Nam, từ năm 1954, lý thuyết, nguyên lý và cơ chế quản lý tài chính, ngân sách ở miền Bắc được thực hiện theo mô hình nguyên mẫu của Liên Xô, đến năm 1975 được triển khai thống nhất trong cả nước. Theo đó, cách hiểu về cụm từ “ngân sách” ở Việt Nam theo quan điểm của Liên Xô có khác so với quan điểm của phương Tây.
Chủ thể pháp nhân sử dụng cụm từ “ngân sách” theo phương Tây có phạm vi rất rộng, bao gồm cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp, nhà nước. Nhưng theo quan điểm của Liên Xô thì chủ thể pháp nhân sử dụng cụm từ “ngân sách” rất hẹp, duy nhất đó là nhà nước; các chủ thể khác như cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp không được gọi là ngân sách (mà gọi là quỹ tài chính). Hay nói cách khác, ở nước ta trước khi Luật NSNN năm 1996 được ban hành, cụm từ “ngân sách” được hiểu là mặc nhiên đồng nghĩa với cụm từ “ngân sách nhà nước”. Theo Từ điển Tiếng Việt “ngân sách” được định nghĩa “là tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định".
Theo đó ngân sách được hiểu là một bảng tính toán các chi phí để thực hiện một kế hoạch, hoặc một LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 chương trình cho một mục đích nhất định của một chủ thể nào đó. Chủ thể đó có thể là cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp, nhà nước. Nếu chủ thể đó là nhà nước thì được gọi là ngân sách nhà nước. Trong thực tiễn hiện nay, ngân sách nhà nước được hiểu là tài liệu Chính phủ trình bày “dự toán” các khoản thu và chi tiêu của Chính phủ cho một năm tài chính, thường được thông qua bởi cơ quan lập pháp.
Ngân sách Chính phủ cũng được gọi là báo cáo tài chính hàng năm của đất nước. Tài liệu này ước tính các khoản thu của Chính phủ và chi tiêu chính phủ trong năm tài chính tiếp theo. Theo Luật NSNN thì khái niệm NSNN cũng có sự thay đổi theo thời gian. Luật NSNN năm 1996 quy định: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Tuy nhiên Luật NSNN năm 2002 (thay thế Luật NSNN năm 1996) có sự điều chỉnh: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” (không có cụm từ “dự toán”). Hiện nay đây là khái niệm chính thống, được thừa nhận rộng rãi và sử phổ biến trong quản lý ngân sách nhà nước tại Việt Nam 1. Khái niệm chi ngân sách nhà nước Chi ngân sách nhà nước là quá trình Nhà nước tiến hành phân phối, sử dụng quỹ ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo về mặt vật chất để duy trì sự tồn tại, hoạt động bình thường của bộ máy quản lý nhà nước và phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 Chi ngân sách nhà nước bao gồm: - Chi thường xuyên: + Các hoạt động giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, sự nghiệp khoa học, công nghệ và môi trường, các sự nghiệp khác; + Các hoạt động sự nghiệp kinh tế; + Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội; + Hoạt động của các cơ quan nhà nước; + Hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam + Hoạt động của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; + Trợ giá theo chính sách của Nhà nước; + Các chương trình quốc gia; + Hỗ trợ quỹ Bảo hiểm xã hội theo quy định của Chính phủ; + Trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội; + Tài trợ cho các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp theo quy định của pháp luật; +Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay; + Viện trợ cho các chính phủ và tổ chức nước ngoài; + Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
- Chi đầu tư phát triển: + Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn; + Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp Nhà nước, góp vốn cổ phần liên doanh vào các xí nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của Pháp luật; + Chi cho quỹ hỗ trợ đầu tư quốc gia và các quỹ hỗ trợ phát triển đối với chương trình, dự án phát triển kinh tế; LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 + Bổ sung dự trữ Nhà nước; + Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật; - Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính. Mục tiêu chi ngân sách Nhà nước Tất cả các hoạt động chi NSNN đều nhằm đạt được những mục tiêu sau: - Đảm bảo mục tiêu phát triển kinh tế -xã hội, đảm bảo phúc lợi công cộng ngắn hạn, dài hạn, mục tiêu văn hoá, xã hội dài hạn ví dụ xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội như các công trình thuộc lĩnh vực giao thông, điện nước, giáo dục đào tạo, y tế, thể thao, nghệ thuật…. - Đảm bảo sự phát triển kỹ thuật, kinh tế trung hạn của đất nước, như đầu tư cho các công trình phục vụ nghiên cứu khoa học và công nghệ có tính chất chiến lược, các công trình cơ sở hạ tầng kỹ thuật và kinh tế quan trọng, các công trình công nghiệp trọng điểm có tác dụng đòn bẩy đối với nền kinh tế quốc dân…. - Đảm bảo các yêu cầu về bảo vệ môi trường, bảo vệ tài nguyên đất nước.
- Đảm bảo vị trí kinh tế của đất nước trên trường quốc tế. - Đảm bảo an ninh được giữ vũng và giữ vững được chủ quyền. - Đầu tư vào các lĩnh vực mà các doanh nghiệp quốc doanh riêng lẻ, doanh nghiệp tư nhân không có khả năng tham gia. Do nhu cầu về vốn quá lớn, độ rủi ro cao, mà các lĩnh vực này không thể thiếu đối với sự phát triển chung của đất nước và rất cần thiết cho đời sống con người và đặc biệt là các vùng miền xa xôi.
Như vậy Quản lý chi ngân sách Nhà nước phải nhằm hai mục tiêu đó là: Chi đúng định mức, chi đúng chế độ, thực hiện tiết kiệm và có hiệu quả khi thực hiện chi. Đặc điểm của các khoản chi ngân sách nhà nước Thứ nhất, đa số các khoản chi NSNN là những khoản chi mang tính chất bắt buộc. Tính chất bắt buộc của mỗi khoản chi có sự khác nhau. Có những khoản chi có tính bắt buộc dựa trên trách nhiệm của công dân được quy định trong Hiến pháp hoàn toàn không mang tính chất trao đổi, do quyền lực của nhà LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 nước quyết định.
Có những khoản chi tuy mang tính chất bắt buộc song gắn với những điều kiện nhất định. Các khoản chi NSNN về phí, lệ phí về bán tài nguyên khoáng sản, tài sản quốc gia, các khoản chi do thực hiện chủ trương liên doanh, liên kết giữa nhà nước với các đơn vị sản xuất kinh doanh trong các ngành kinh tế trọng điểm là những khoản chi bắt buộc song có điều kiện. Điều kiện ở đây chính là sự trao đổi giữa nhà nước với chủ thể kinh tế. Thứ hai, các khoản chi NSNN về cơ bản là những khoản chi chuyển dịch nguồn lực tài chính từ khu vực tư sang khu vực công.
Mức độ chuyển dịch lớn hay nhỏ phụ thuộc vào nhu cầu chi tiêu của NSNN và kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của toàn xã hội. Cho dù nhu cầu chi tiêu của NSNN lớn nhưng kết quả sản xuất kinh doanh của xã hội còn hạn chế thì mức động viên chi NSNN cũng không thể thoát ly thực trạng của nền kinh tế. Mối quan hệ giữa mức động viên của chi NSNN với kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh là mối quan hệ cơ bản, có tính nhạy cảm trong lĩnh vực quản lý, điều hành tài chính công của nhà nước. Thứ ba, các khoản chi NSNN nói chung là những khoản chi luôn chứa đựng các mối quan hệ chính trị, kinh tế và xã hội.
Các khoản chi NSNN luôn chứa đựng quan điểm của một nhà nước cầm quyền, phản ánh kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của xã hội, mang những đặc trưng nhất định của mỗi quốc gia. Tuy nhiên, trong điều kiện toàn cầu hóa, mở cửa và hội nhập phần nào các mối quan hệ này trong chi NSNN ít nhiều vẫn có sự hòa trộn với thế giới bên ngoài. Thứ tư, mức độ và cơ cấu các khoản chi NSNN của một quốc gia về cơ bản phản ánh mức độ và cơ cấu phát triển của nền kinh tế. Về tổng thể mức độ, xu hướng chuyển dịch cơ cấu kinh tế của một quốc gia phần nào được phản ánh ở mức độ, cơ cấu của chi NSNN.
Có thể nhìn vào mức độ và cơ cấu của các khoản chi NSNN hiểu rõ được phần nào về quá trình phát triển và chuyển dịch cơ cấu của nền kinh tế. Đồng thời, thông qua mức độ và cơ cấu các khoản chi NSNN có thể phân tích, đánh giá tính bền vững của NSNN nói chung và tính bền vững của chi NSNN nói riêng. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.