Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT PHÕNG, CHỐNG THAM NHŨNG 1. Khái niệm, đặc điểm của tham nhũng 1. Khái niệm tham nhũng Tham nhũng là hiện tượng xã hội tiêu cực mang tính lịch sử, gắn bó hữu cơ với sự tồn tại và phát triển của bộ máy nhà nước. Tham nhũng nảy sinh, tồn tại và phát triển do sự hư hỏng, biến chất, tha hóa của những người có chức quyền đã làm biến dạng quyền hạn được trao quyền.
Tham nhũng thường gắn với quan liêu. Quan liêu là tiền đề của tham nhũng và thường là để thực hiện tham nhũng. Trong các dạng quyền lực xã hội thì quyền lực nhà nước là một dạng quyền lực rất dễ bị lợi dụng để tham nhũng. Vì vậy, có thể khẳng định rằng tham nhũng tồn tại ở mọi chế độ xã hội với những biểu hiện và mức độ khác nhau, tùy thuộc bối cảnh chính trị, kinh tế, xã hội của mỗi quốc gia, mỗi vùng lãnh thổ trong từng giai đoạn phát triển.
Tham nhũng luôn song hành với quyền lực; nhiều người xem tham nhũng là “bóng tối vươn theo quyền lực”, thậm chí là “khuyết tật bẩm sinh” của quyền lực. Khi nào các hình thức quyền lực chính trị còn bị “tha hóa”, quyền lực nhà nước còn bị lợi dụng thì nguy cơ xảy ra tham nhũng còn hiện hữu. Tham nhũng không phải là khái niệm nhất thành, bất biến. Trong tiếng Anh là “corruption” với nghĩa thối nát, sai lệch, vi phạm, ý rằng những quan chức nhà nước đã vi phạm luân thường đạo lý xã hội hoặc các luật lệ nhằm tìm kiếm nguồn lợi cho bản thân, gia đình, bạn bè, đảng phái, hoặc các nhóm người có liên quan khác.
Tham nhũng thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau nên rất khó định nghĩa và cũng khó phát hiện. 8 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com Theo Tài liệu hướng dẫn của Liên Hợp quốc về cuộc đấu tranh quốc tế chống tham nhũng năm 1969, định nghĩa tham nhũng là “sự lợi dụng quyền lực nhà nước để trục lợi riêng”. Theo Từ điển Bách khoa của Thụy Sĩ: “Tham nhũng là hậu quả nghiêm trọng của sự vô tổ chức của tầng lớp có trách nhiệm trong bộ máy Nhà nước đó là hành vi phạm pháp luật để phục vụ lợi ích cá nhân”. Nhà nước Áo coi “Tham nhũng là hiện tượng lừa đảo, hối lộ, bóc lột”.
Từ điển bách khoa của Brue khaus - Đức coi “Tham nhũng là hiện tượng mất phẩm chất, hối lộ, đút lót, thường xảy ra đối với công chức có quyền hành”. Từ điển Tiếng Anh (The Oxford Unabriged Dictionary) định nghĩa: “Tham nhũng là sự bóp méo hoặc phá hoại tính liêm chính trong thực hiện công vụ bởi hối lộ hay thiên vị”. Theo Ngân hàng Thế giới (World Bank) tham nhũng là sự: “lạm dụng quyền lực công cộng nhằm lợi ích cá nhân”. Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International –TI) cho rằng, tham nhũng là hành vi của “người lạm dụng chức vụ, quyền hạn, hoặc cố ý làm trái pháp luật để phục vụ cho lợi ích cá nhân”.
Công ước của Liên hợp Quốc về PCTN (United Nations Convention Against Corruption - UNCAC) được thông qua ngày 31/10/2003 là kết quả nỗ lực đàm phán của nhiều quốc gia, (đến ngày 01/7/2009, có 136 quốc gia trên thế giới phê chuẩn, tham gia; Việt Nam phê chuẩn Công ước ngày 30/6/2009), nhưng cũng không đưa ra định nghĩa về tham nhũng mà chỉ có một số điều khoản mô tả các loại hành vi tham nhũng, đồng thời yêu cầu các quốc gia trong khuôn khổ luật pháp và điều kiện thực tế của mình có trách nhiệm xử lý nghiêm những hành vi tham nhũng, như: Hối lộ, tham ô, biển thủ công quỹ, hoặc hành vi của công chức lợi dụng chức vụ quyền hạn chiếm đoạt tài sản,. Ở Việt Nam, trước năm 1990, khái niệm tham nhũng ít được sử dụng. Trước đó, khi nói về tham nhũng, các chính trị gia, các nhà khoa học và Nhân dân thường chỉ rõ các biểu hiện của tham nhũng dưới các dạng hành vi cụ thể 9 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com như tham ô, hối lộ, quan liêu… mà chưa khái quát thành một khái niệm chung nhất. Văn bản pháp luật sớm nhất của Nhà nước sử dụng thuật ngữ “tham nhũng”, quy định việc xử lý hành vi tham nhũng là Quyết đinh số 240-HĐBT, ngày 26/6/1990 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) về đấu tranh chống tham nhũng.
Tiếp đó các văn bản pháp luật khác quy định trực tiếp về đấu tranh chống tham nhũng lần lượt được ban hành, như: Pháp lệnh chống tham nhũng năm 1998; Pháp lệnh sửa đổi bổ sung một số điều của Pháp lệnh chống tham nhũng năm 2000; Luật PCTN năm 2005; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật PCTN năm 2007, năm 2012. Trong Từ điển tiếng Việt “Tham nhũng” được định nghĩa là: “Lợi dụng quyền hành để nhũng nhiễu nhân dân lấy của” [36, tr. Theo định nghĩa này, có lẽ đối tượng tham nhũng ở nước ta chưa được khái quát đầy đủ, vì ở Trung Quốc, Hàn Quốc, Ma-lai-xi-a hay Sin-ga-po,…, người ta đều khẳng định, công chức nhà nước nhận hối lộ cũng là tham nhũng. Nếu hiểu tham nhũng như các nước đó định nghĩa thì đối tượng tham nhũng ở nước ta không chỉ là những người có chức vụ “lợi dụng quyền hành để nhũng nhiễu dân và lấy của”, mà còn bao gồm cả những công chức, viên chức “nhận hối lộ” từ các thành phần dân cư khác nhau trong xã hội để giải quyết các yêu cầu công việc của họ có liên quan đến TTHC - pháp luật của Nhà nước.
Từ điển Bách khoa Công an nhân dân Việt Nam đưa ra khái niệm: “Tham nhũng là hành vi của những người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn để sách nhiễu, tham ô, nhận hối lộ hoặc cố ý làm trái chính sách, chế độ, thể lệ về kinh tế tài chính vì động cơ vụ lợi gây thiệt hại cho tài sản nhà nước, tập thể và cá nhân, xâm phạm hoạt động đúng đắn của cơ quan nhà nước và tổ chức chính trị xã hội” và “tham ô tài sản là hành vi của người lợi dụng chức vụ, quyền hạn để chiếm đoạt tài sản mà họ có trách nhiệm quản lý” [31, tr. Từ điển Luật học xác định “Tham nhũng là 10 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn hưởng lợi ích vật chất trái pháp luật, gây thiệt hại cho tài sản nhà nước, tập thể, cá nhân, xâm phạm hoạt động đúng đắn của các cơ quan, tổ chức” [35, tr. Theo quy định tại Điều 1 Pháp lệnh chống tham nhũng năm 1998 thì tham nhũng là "hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó để tham ô, hối lộ hoặc cố ý làm trái pháp luật vì động cơ vụ lợi, gây thiệt hại cho tài sản của Nhà nước, tập thể và cá nhân, xâm phạm hoạt động đúng đắn của các cơ quan, tổ chức". Tại khoản 2 Điều 1 Luật PCTN số 55/2005/QH11, tham nhũng được hiểu là "hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi".
Như vậy, khái niệm về "tham nhũng" tại 2 văn bản nêu trên có sự khác nhau, thể hiện sự thay đổi về nhận thức và quan điểm của nhà lập pháp về tham nhũng. Cũng như nhiều nước khác trên thế giới, tham nhũng ở Việt Nam có biểu hiện đa dạng dưới nhiều hình thức, ở trong nhiều lĩnh vực khác nhau; vì vậy, việc mô tả, liệt kê những hành vi tham nhũng và những đặc điểm cụ thể của nó là không cần thiết và dẫn tới việc "bỏ lọt". Hơn nữa, khái niệm pháp lý đòi hỏi phải có sự khái quát cao, phản ánh đầy đủ, chính xác về hiện tượng pháp lý. Vì vậy, khái niệm "tham nhũng" được quy định tại khoản 2 Điều 1 Luật PCTN năm 2005 có tính khái quát cao hơn, phản ánh đầy đủ hơn về tham nhũng.
Mặc dù được nhìn nhận theo nhiều cách khác nhau, song "tham nhũng" cũng được hiểu khá thống nhất trong văn hóa pháp lý ở các nước trên thế giới và có thể hiểu về "tham nhũng" theo hai nghĩa: Theo nghĩa rộng, "tham nhũng" bao gồm mọi hành vi của bất kỳ người nào có chức vụ, quyền hạn hoặc được giao nhiệm vụ, quyền hạn và lợi dụng chức vụ, quyền hạn hoặc nhiệm vụ được giao để trục lợi cá nhân. Chủ thể của hành vi tham nhũng có thể là cán bộ, công chức, viên chức hoặc người khác thuộc khu vực công hay khu vực tư. 11 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com Theo nghĩa hẹp, "tham nhũng" là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi. Người có chức vụ, quyền hạn chỉ giới hạn ở những người trong khu vực công, tức là ở các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong hệ thống chính trị có sử dụng ngân sách của nhà nước, vốn, tài sản của nhà nước.
Việc giới hạn trong khu vực công nhằm áp dụng các biện pháp PCTN thích hợp, có trọng tâm, trọng điểm, góp phần nâng cao hiệu quả đấu tranh PCTN. Ở bất cứ quốc gia nào, quan niệm đúng đắn về tham nhũng và xác định rõ ràng về các dấu hiệu của tham nhũng là một trong những yếu tố quan trọng bảo đảm tính hiệu quả trong đấu tranh PCTN. Khái niệm về tham nhũng theo quy định của Luật PCTN ở Việt Nam hiện nay là tương đối phù hợp với điều kiện phát triển KTXH, phù hợp với tình hình tham nhũng và đặc điểm của cuộc đấu tranh PCTN trong giai đoạn hiện nay. Nhưng trong xu thế hội nhập quốc tế, Việt Nam đã là thành viên chính thức của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) và phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN, thì rất khó có thể phân biệt “khu vực công” và “khu vực tư”.
Đặc biệt, trong quá trình cổ phần hoá các doanh nghiệp nhà nước và việc xã hội hoá, chuyển giao một số lĩnh vực cho các khu vực phi nhà nước tham gia thì càng khó xác định ranh giới giữa “công” và “tư”. Ngày nay, quan niệm phổ biến trên thế giới cho rằng tham nhũng là sử dụng quyền lực “công” để phục vụ lợi ích “tư”, nhưng khái niệm “công” được hiểu rộng hơn trước nhiều. Khái niệm “công” ngày nay không hoàn toàn đồng nghĩa với “nhà nước” mà gần đồng nghĩa với khái niệm “của chung” (tức là hành vi tham nhũng không chỉ có trong các cơ quan trong bộ máy nhà nước mà có cả ở các tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị, tổ chức xã hội…). Đặc điểm của tham nhũng Có thể nói, khái niệm tham nhũng theo khoản 2 Điều 1 Luật PCTN 12 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.