Tổng quan nghiên cứu

Việt Nam chính thức chuyển đổi từ một quốc gia xuất khẩu năng lượng sang nhập khẩu tịnh năng lượng kể từ năm 2015, đặt ra thách thức gay gắt về an ninh năng lượng quốc gia. Đi cùng với đó là sức ép thực hiện các cam kết quốc tế về giảm từ 8% đến 25% tổng lượng phát thải khí nhà kính vào năm 2030 theo Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu. Mặc dù sở hữu đường bờ biển dài 3.260 km, nguồn bức xạ mặt trời dồi dào và nguồn sinh khối phong phú, việc khai thác năng lượng sạch và năng lượng tái tạo tại Việt Nam vẫn chưa tương xứng với tiềm năng. Nguyên nhân then chốt bắt nguồn từ khung pháp lý chưa đồng bộ, các quy định nằm tản mạn trong nhiều văn bản luật khác nhau và thiếu vắng một đạo luật chuyên ngành thống nhất.

Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm của luận văn là làm sáng tỏ cơ sở lý luận, phân tích thực trạng hệ thống pháp luật Việt Nam điều chỉnh lĩnh vực năng lượng sạch và năng lượng tái tạo giai đoạn 2008 - 2018, đối chiếu với kinh nghiệm lập pháp quốc tế nhằm đề xuất giải pháp hoàn thiện thể chế đến năm 2030, tầm nhìn 2050. Luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu tại Việt Nam đối với các dạng năng lượng sạch chủ yếu như điện gió, điện mặt trời, sinh khối và thủy điện nhỏ. Kết quả nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn quan trọng khi cung cấp luận cứ khoa học để hiện thực hóa mục tiêu nâng tỷ trọng điện năng sản xuất từ năng lượng tái tạo từ 3,5% năm 2010 lên 4,5% năm 2020 và đạt 25% năm 2030 theo Quyết định số 2068/QĐ-TTg, đồng thời thúc đẩy thị trường điện cạnh tranh trong bối cảnh Tập đoàn Điện lực Việt Nam đang nắm giữ tới 71% tổng công suất nguồn phát.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng ba hệ thống lý thuyết chủ đạo của khoa học pháp lý và kinh tế học hiện đại:

  • Lý thuyết quản lý nhà nước về kinh tế: Khẳng định vai trò của Nhà nước trong việc sử dụng công cụ pháp luật để điều tiết thị trường, khắc phục các khiếm khuyết thị trường và định hướng thu hút nguồn vốn tư nhân vào lĩnh vực năng lượng mới.
  • Lý thuyết phát triển bền vững: Đặt việc khai thác tài nguyên năng lượng trong mối quan hệ hữu cơ giữa tăng trưởng kinh tế, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường sinh thái.
  • Học thuyết chuyển dịch năng lượng và kinh tế học môi trường: Nhấn mạnh sự cần thiết của việc nội hóa chi phí ngoại ứng tiêu cực từ nhiên liệu hóa thạch thông qua các công cụ thuế môi trường và cơ chế giá hỗ trợ.

Mô hình phân tích của luận văn vận hành dựa trên 4 khái niệm cốt lõi: Năng lượng sạch và năng lượng tái tạo; Hoạt động xây dựng pháp luật về năng lượng; Cơ chế giá bán điện hỗ trợ và chi phí tránh được; Thị trường điện cạnh tranh.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện từ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam, báo cáo ngành của Bộ Công Thương, dữ liệu vận hành hệ thống điện của Tập đoàn Điện lực Việt Nam và các điều ước quốc tế có liên quan giai đoạn 2008 - 2018.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm 35 văn bản quy phạm pháp luật trọng yếu (gồm 5 đạo luật nền tảng, 12 nghị định của Chính phủ, 18 quyết định và thông tư chuyên ngành) cùng 10 báo cáo thực thi dự án điện gió, điện mặt trời tiêu biểu tại các địa phương trọng điểm như Bình Thuận, Ninh Thuận, Bạc Liêu và Lào Cai. Tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu có mục đích nhằm tập trung vào các văn bản có tác động trực tiếp nhất đến quyền, nghĩa vụ của nhà đầu tư và cơ quan quản lý.

Lý do lựa chọn kết hợp phương pháp phân tích quy phạm, phương pháp tổng hợp liên ngành và phương pháp so sánh luật học (đối chiếu với Đạo luật Năng lượng tái sinh EEG của Cộng hòa Liên bang Đức) là nhằm mổ xẻ toàn diện các mâu thuẫn nội tại trong hệ thống pháp luật Việt Nam, từ đó thiết kế các giải pháp lập pháp vừa tương thích với chuẩn mực quốc tế, vừa phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội trong nước theo timeline định hướng đến năm 2030.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình nghiên cứu và đối chiếu thực tiễn thi hành pháp luật đã chỉ ra 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, hệ thống thể chế điều chỉnh năng lượng sạch bị phân mảnh nghiêm trọng. Các quy định pháp lý hiện được quy định tản mạn tại hơn 5 đạo luật gồm Luật Điện lực 2012, Luật Bảo vệ môi trường 2014, Luật Đầu tư 2014, Luật Thuế bảo vệ môi trường 2010 và Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả 2010. Tình trạng thiếu một đạo luật thống nhất dẫn đến sự chồng chéo về chức năng quản lý giữa Bộ Công Thương, Bộ Tài nguyên và Môi trường và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Thứ hai, thị trường điện tồn tại rào cản độc quyền lớn. Tập đoàn Điện lực Việt Nam đang sở hữu hoặc nắm giữ cổ phần chi phối tới 71% tổng công suất đặt toàn hệ thống điện, đồng thời độc quyền 100% khâu truyền tải và phân phối. Điều này tạo ra sự bất bình đẳng cho các nhà đầu tư tư nhân độc lập khi thương thảo hợp đồng mua bán điện dài hạn.

Thứ ba, cơ chế khuyến khích tài chính chưa theo kịp các mục tiêu phát triển. Quy hoạch điện VII điều chỉnh đặt chỉ tiêu nâng thị phần điện gió từ 0,7% năm 2020 lên 2,4% năm 2030, điện sinh khối từ 0,6% lên 1,1% năm 2030. Tuy nhiên, mức giá chi phí tránh được khoảng 1.500 đồng/kWh đối với thủy điện nhỏ và cơ chế giá hỗ trợ chưa đủ hấp dẫn để bù đắp chi phí đầu tư ban đầu cao và rủi ro truyền tải của các dự án năng lượng tái tạo quy mô lớn.

Thứ tư, hiệu quả kinh tế địa phương đi kèm những khoảng trống pháp lý về an toàn sinh thái. Trung bình 1 MW công suất thủy điện nhỏ đóng góp cho ngân sách địa phương khoảng 1 tỷ đồng thông qua các sắc thuế và phí dịch vụ môi trường rừng, chiếm tới 50% nguồn thu tại một số tỉnh miền núi như Lào Cai. Dẫu vậy, chế tài xử lý trách nhiệm điều tiết xả lũ và phục hồi rừng đầu nguồn vẫn còn lỏng lẻo.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các hạn chế trên xuất phát từ tư duy lập pháp truyền thống tập trung ưu tiên khai thác nhiên liệu hóa thạch để đáp ứng tốc độ tăng trưởng kinh tế nhanh, chậm đổi mới cơ chế quản lý theo kinh tế thị trường. Khi so sánh với kinh nghiệm quốc tế, Đạo luật Năng lượng tái sinh (EEG) năm 2001 của Đức đã giúp quốc gia này nâng tỷ trọng điện tái tạo lên 6,7% tổng điện năng tiêu thụ, tạo ra doanh thu 24,6 tỷ euro (tăng gấp gần 4 lần so với năm 2000) nhờ cơ chế ưu tiên đấu nối lưới điện và giá cố định 20 năm.

Để trực quan hóa các phát hiện nghiên cứu, dữ liệu được tổng hợp qua Bảng đối chiếu các rào cản thể chế giữa Việt Nam và các nước phát triển, kết hợp Biểu đồ lộ trình chuyển dịch tỷ trọng điện năng lượng tái tạo theo Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia qua các mốc 5% năm 2020, 25% năm 2030 và 45% năm 2050. Điều này chứng minh việc cải cách thể chế là điều kiện tiên quyết để khơi thông nguồn vốn xã hội hóa cho ngành năng lượng.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện hành lang pháp lý và tạo đột phá cho phát triển năng lượng sạch, luận văn đưa ra 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Xây dựng và ban hành Luật Năng lượng tái tạo riêng biệt: Bộ Công Thương chủ trì phối hợp với Bộ Tư pháp xây dựng dự thảo Luật Năng lượng tái tạo trình Quốc hội phê chuẩn trong giai đoạn 2020 - 2025. Đạo luật này cần quy định rõ quyền, nghĩa vụ của các bên, chỉ tiêu tỷ lệ năng lượng tái tạo bắt buộc đối với các đơn vị phát điện, hướng tới mục tiêu đạt 25% sản lượng điện tái tạo vào năm 2030.

  2. Cải cách cơ chế giá mua điện hỗ trợ và chuẩn hóa hợp đồng mua bán điện: Bộ Công Thương và Cục Điều tiết Điện lực ban hành biểu giá mua điện linh hoạt theo vùng địa lý, điều chỉnh thời hạn hợp đồng mua bán điện chuẩn tối thiểu 20 năm, cam kết mua toàn bộ sản lượng điện sạch phát lên lưới nhằm rút ngắn thời gian hoàn vốn xuống dưới 10 - 12 năm cho các dự án điện gió và điện mặt trời trước năm 2023.

  3. Tái cơ cấu thị trường điện, xóa bỏ độc quyền truyền tải: Chính phủ chỉ đạo thực hiện lộ trình phát triển thị trường điện cạnh tranh, tách bạch hoàn toàn bộ phận điều độ hệ thống điện quốc gia và quản lý lưới truyền tải ra khỏi hoạt động kinh doanh của Tập đoàn Điện lực Việt Nam, giảm tỷ trọng công suất phát điện của đơn vị này xuống dưới 50% trước năm 2025.

  4. Tinh gọn thủ tục đầu tư và hoàn thiện chính sách thuế bảo vệ môi trường: Bộ Kế hoạch và Đầu tư cùng Bộ Tài nguyên và Môi trường cắt giảm tối thiểu 30% thời gian thẩm định chấp thuận chủ trương đầu tư dự án năng lượng sạch; đồng thời nâng mức thuế bảo vệ môi trường đối với than đá và dầu mỏ thêm 15 - 20% trong giai đoạn 2021 - 2025 nhằm tạo nguồn tài chính bổ sung cho Quỹ phát triển năng lượng bền vững.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị thiết thực cho 4 nhóm đối tượng sau:

  • Cơ quan hoạch định chính sách và quản lý nhà nước: Các chuyên viên, nhà lập pháp tại Bộ Công Thương, Bộ Tư pháp, Bộ Tài nguyên và Môi trường sử dụng luận văn làm tài liệu tham chiếu xây dựng Luật Năng lượng tái tạo và hoàn thiện hơn 30 văn bản quy phạm dưới luật.
  • Các tập đoàn năng lượng, chủ đầu tư dự án và tổ chức tài chính: Doanh nghiệp trong và ngoài nước nắm bắt toàn diện khung pháp lý về giá bán điện, hợp đồng mua bán điện dài hạn và các chính sách ưu đãi thuế để xây dựng phương án tài chính khả thi cho các dự án quy mô từ 10 MW trở lên.
  • Giảng viên, học viên cao học và sinh viên ngành Luật kinh tế, Quản lý tài nguyên môi trường: Công trình cung cấp hệ thống lý luận chặt chẽ, số liệu thực chứng giai đoạn 2008 - 2018 phục vụ việc nghiên cứu chuyên đề, giảng dạy và phát triển các đề tài luận văn, luận án liên quan.
  • Các tổ chức quốc tế và tổ chức phi chính phủ về phát triển bền vững: Các định chế tài chính như Ngân hàng Thế giới, Quỹ Khí hậu xanh có thêm căn cứ đánh giá môi trường thể chế để tài trợ các chương trình hỗ trợ kỹ thuật và hiện thực hóa mục tiêu giảm từ 8% đến 25% phát thải khí nhà kính tại Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao Việt Nam cần ban hành một đạo luật riêng về năng lượng sạch và năng lượng tái tạo?
Hiện nay các quy định điều chỉnh năng lượng tái tạo nằm phân tán tại hơn 5 đạo luật lớn như Luật Điện lực 2012 và Luật Bảo vệ môi trường 2014. Việc ban hành Luật Năng lượng tái tạo riêng biệt giúp khắc phục sự chồng chéo quản lý, tạo hành lang pháp lý ổn định và bảo đảm mục tiêu nâng tỷ trọng điện tái tạo lên 25% vào năm 2030.

Vị thế độc quyền của Tập đoàn Điện lực Việt Nam tác động như thế nào đến việc thu hút vốn tư nhân?
Việc đơn vị này nắm giữ tới 71% công suất phát điện và 100% mạng lưới truyền tải khiến các nhà đầu tư tư nhân gặp nhiều khó khăn trong việc đàm phán hợp đồng mua bán điện, đối mặt với rủi ro quá tải lưới điện và bị cắt giảm công suất phát mà không được bồi thường thỏa đáng.

Việt Nam đã đưa ra những cam kết quốc tế cụ thể nào về cắt giảm phát thải khí nhà kính?
Tại Thỏa thuận Paris và các hội nghị thượng đỉnh khí hậu, Việt Nam đã đóng góp 1 triệu USD vào Quỹ Khí hậu xanh giai đoạn 2016 - 2020, cam kết giảm 8% lượng phát thải khí nhà kính vào năm 2030 bằng nguồn lực trong nước và có thể tăng mức giảm lên 25% nếu nhận được hỗ trợ quốc tế.

Các dự án năng lượng tái tạo hiện nhận được những ưu đãi pháp lý và tài chính nào?
Theo Luật Đầu tư 2014 và Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả 2010, các dự án sạch được hưởng mức giá chi phí tránh được khoảng 1.500 đồng/kWh đối với thủy điện nhỏ, miễn thuế nhập khẩu trang thiết bị công nghệ, miễn giảm tiền thuê đất và ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp trong những năm đầu khai thác.

Bài học then chốt từ Đạo luật Năng lượng tái sinh (EEG) của Đức đối với Việt Nam là gì?
Đạo luật EEG của Đức thành công vang dội với doanh thu đạt 24,6 tỷ euro nhờ quy định bắt buộc hòa lưới cho điện sạch và bảo đảm hợp đồng mua bán điện cố định trong 20 năm. Việt Nam cần học tập cơ chế chia sẻ rủi ro minh bạch này để tháo gỡ điểm nghẽn huy động vốn đầu tư.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về xây dựng pháp luật phát triển năng lượng sạch, khẳng định đây là công cụ pháp lý tất yếu bảo đảm an ninh năng lượng và phát triển bền vững.
  • Phân tích thực trạng hơn 35 văn bản quy phạm pháp luật giai đoạn 2008 - 2018, chỉ rõ các điểm nghẽn thể chế khi Tập đoàn Điện lực Việt Nam chi phối 71% nguồn phát và thiếu vắng cơ chế giá mua điện dài hạn.
  • Đúc kết kinh nghiệm lập pháp quốc tế từ Đạo luật EEG của Đức và Thỏa thuận Paris, chứng minh sự cần thiết phải luật hóa các ưu đãi đầu tư bằng một đạo luật chuyên biệt.
  • Đề xuất đồng bộ 4 nhóm giải pháp lập pháp và tái cơ cấu thị trường điện trong giai đoạn 2020 - 2025 nhằm thực hiện cam kết giảm từ 8% đến 25% phát thải khí nhà kính và đạt 25% sản lượng điện tái tạo vào năm 2030.
  • Khẳng định giá trị thực tiễn sâu sắc của đề tài, mở ra định hướng nghiên cứu liên ngành giữa luật học kinh tế và quản trị năng lượng trong tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Các cơ quan quản lý, nhà nghiên cứu và cộng đồng doanh nghiệp có thể khai thác, trích dẫn các luận cứ khoa học từ luận văn này để phục vụ công tác hoàn thiện thể chế năng lượng quốc gia.