CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI VÌ LỢI ÍCH QUỐC GIA, CÔNG CỘNG THEO LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2013 1. Lý luận về thu hồi đất để triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo Luật Đất đai 2013 1. Khái niệm chung về thu hồi đất 1. Khái niệm thu hồi đất Để làm cơ sở cho việc tìm hiểu khái niệm về thu hồi đất, trước hết ta phải biết thế nào là thu hồi.
Theo Từ điển Tiếng Việt phổ thông định nghĩa: “Thu hồi là việc thu về lại, lấy lại cái trước đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay kẻ khác” [18]. Thu hồi đất được quy định ngay từ trước khi chế độ sở hữu toàn dân đối với toàn bộ đất đai được xác lập. Luật Đất đai qua các thời kỳ, kể từ khi Hiến pháp 1980 được ban hành đến nay đều quy định về hoạt động thu hồi đất như là một công cụ quản lý nhà nước và cũng nhằm để thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu của nhà nước đối với đất đai. Trong điều kiện kinh tế thị trường, thu hồi đất còn được xem như là một khâu của quá trình điều phối đất đai.
Cùng với quá trình phát triển của pháp luật đất đai, chế định thu hồi đất cũng dần được hoàn thiện. Mặc dù được quy định và áp dụng từ khá lâu nhưng mãi đến khi Luật Đất đai 2003, thu hồi đất mới được định nghĩa chính thức:“Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân (UBND) xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”. Khái niệm này cho thấy, phạm vi, giới hạn và mục đích của việc thu hồi đất của Nhà nước đối với người sử dụng đất không được rõ ràng, theo đó, chúng thể hiện quyền lực của Nhà nước là quá lớn trong việc thu hồi đất, không chế định rõ được trong trường hợp nào Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho lợi ích của nhà 9 nước, khi nào Nhà nước thu hồi đất mà nguyên nhân do lỗi của người sử dụng đất gây ra hoặc những nguyên nhân khách quan khác. Do vậy, sự tùy tiện, sự lạm quyền trong việc thu hồi đất là rất dễ xảy ra.
Khắc phục tình trạng trên, Luật Đất đai 2013 đưa ra khái niệm: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” [16]. Khái niệm này có rõ hơn so với khái niệm được quy định trong Luật Đất đai 2003. Theo đó, thu hồi đất được đặt ra với hai giới hạn rõ ràng: Thu hồi lại đất mà đất đó do Nhà nước trao quyền hoặc thu lại đất do người sử dụng đất do vi phạm pháp luật của người sử dụng đất. Tuy nhiên, đây vẫn là một khái niệm mang tính nguyên tắc và khái quát, phạm vi, ranh giới, mục đích và nguyên nhân của việc thu hồi đất của Nhà nước đối với người đang sử dụng đất vẫn chưa thực sự được cụ thể, rõ ràng.
Nội hàm của quy định: "Nhà nước trao quyền sử dụng đất” là một khái niệm vô cùng rộng lớn và có diễn biến phức tạp trong thực tiễn quản lý và sử dụng đất đai. Vì vậy, việc nhận diện rõ việc thu hồi đất của Nhà nước đặt ra khi nào, trong những trường hợp nào, lý do của việc thu hồi đất. thì cần phải nghiên cứu các quy định của pháp luật cụ thể. Tuy nhiên, với khái niệm trên, có thể hiểu thu hồi đất là việc Nhà nước lấy lại đất đã giao, đã cho thuê hoặc lấy lại đất đai của một tổ chức, cá nhân nào đó đang nắm giữ, quản lý, sử dụng, vì một mục đích nào đó của Nhà nước.
Thu hồi đất thể hiện tính chất quyền lực của nhà nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; đồng thời nó cũng thể hiện tính mệnh lệnh, hành chính, bắt buộc đối với người đang chiếm giữ, sử dụng đất. Như vậy, để làm rõ khái niệm thu hồi đất, chúng ta cần đề cặp đến những trường hợp Nhà nước đứng ra thu hồi đất. Các trường hợp Nhà nước thu hồi đất Với khái niệm chỉ mang tính nguyên tắc nêu trên về thu hồi đất sẽ không thể nhận diện được một cách chính xác về quyền của Nhà nước trong việc thu hồi đất của những người đang trực tiếp khai thác và sử dụng đất được đặt ra trong những 10 trường hợp nào? Cơ sở, điều kiện nào để quyền của Nhà nước được thực hiện một cách khách quan, minh bạch và đúng pháp luật? Trả lời cho vấn đề này, sự cần thiết khách quan phải nhận diện rõ các trường hợp Nhà nước có quyền thu hồi đất. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất trong các trường hợp sau đây: - Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; (Điều 61) - Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; (Điều 62) - Nhà nước thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; (Điều 64) - Nhà nước thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.
(Điều 65) Với các trường hợp nêu trên cho phép các cơ quan thực thi nhiệm vụ, quyền hạn về quản lý nhà nước đối với đất đai, các chủ thể sử dụng đất và các chủ thể khác có liên quan nhận thấy rõ được mục đính, lý do của việc thu hồi đất, phạm vi và giới hạn của việc thu hồi đất. Đây cũng là cơ sở, căn cứ để xác định quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước đối với người có đất bị thu hồi; cũng là xác định quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất. Đến đây, bản chất của việc thu hồi đất như được rõ ràng hơn. Theo đó có thể hiểu một cách cụ thể hơn thu hồi đất như sau: Thu hồi đất là việc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính để thu lại đất hoặc quyền sử dụng đất đã trao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân.
Việc thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu phát triển của Nhà nước và xã hội; áp dụng các chế tài nhằm xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng, quản lý đất đai hoặc tránh nguy cơ đe dọa tính mạng con người do các yếu tố ngoại cảnh tác động. Đặc điểm thu hồi đất Thu hồi đất, về bản chất là sự chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai giữa 1 bên là Nhà nước - đại diện chủ sở hữu toàn dân và bên kia là cá nhân, hộ gia đình, tổ chức sử dụng đất. Nó đồng thời chấm dứt hiệu lực của các quyết định hành chính giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước ban 11 hành từ trước cho người bị thu hồi. Tất cả các quyền, nghĩa vụ phát sinh của chủ thể sử dụng đất đã được ghi nhận sau khi được giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất cũng chính thức chấm dứt kể từ thời điểm có quyết định thu hồi đất.
Với những hệ quả pháp lý nêu trên, thu hồi đất có những đặc điểm cơ bản sau đây: Một là, thu hồi đất phải do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành bằng quyết định hành chính. Trong đó, xác định rõ chủ thể bị thu hồi, lý do thu hồi, diện tích thu hồi, mục đích thu hồi. Đây là căn cứ làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Đây cũng là cơ sở để xác định giới hạn trách nhiệm của Nhà nước đối với người có đất bị thu hồi ở mỗi trường hợp cụ thể.
Cùng với đó, quyết định thu hồi đất cũng là cơ sở để xác định thời điểm Nhà nước cần phải bù đắp những tổn thất về lợi ích cho người sử dụng đất trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất sử dụng cho mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Trong trường hợp thu hồi đất do các lỗi sai phạm của người sử dụng đất gây ra trong quá trình sử dụng đất thì quyết định thu hồi đất là cơ sở để người sử dụng chấp hành, thực hiện việc trả lại đất cho Nhà nước. Hai là, thu hồi đất được thực hiện theo trình tự thủ tục nhất định. Hệ quả pháp lý của quyết định thu hồi đất như đã phân tích ở trên là chấm dứt quyền và lợi ích của những người đang trực tiếp khai thác và sử dụng đất.
Vì vậy, để đảm bảo việc thu hồi đất là có cơ sở, có căn cứ chính đáng, tránh sự tùy tiện, lạm quyền từ phía Nhà nước trong những trường hợp thu hồi đất vì mục tiêu phát triển kinh tế, đồng thời, đảm bảo việc thực thi pháp luật trên thực tế về thu hồi đất được thực hiện một cách ổn định, trật tự, có kế hoạch cụ thể, đảm bảo tính khách quan, công bằng, dân chủ và chính xác, minh bạch và công khai thì sự cần thiết phải tuân thủ nghiêm minh quy trình và thủ tục theo quy định của pháp luật. Ba là, tính hành chính mệnh lệnh, bắt buộc thực hiện giữa một bên là Nhà nước và bên kia là người chiếm giữ, quản lý sử dụng đất từng diện tích đất cụ thể. Phương pháp mệnh lệnh là phương pháp được dùng chính trong mọi trường hợp thu hồi đất. Đây là quan hệ giữa hai chủ thể không có sự bình đẳng về mặt pháp lý: Một bên là người sử dụng đất và một bên là Nhà nước.
Tuy nhiên, bên cạnh phương 12 pháp mệnh lệnh hành chính là phương pháp giáo dục, thuyết phục cũng được sử dụng khi thu hồi đất để phục vụ mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia. Bốn là, thu hồi đất là một biện pháp pháp lý quan trọng nhằm thể hiện quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai mà nhà nước là người đại diện chủ sở hữu. Để thực hiện nội dung này, quyền lực nhà nước được thể hiện nhằm đảm bảo lợi ích của Nhà nước, xã hội và lập lại kỷ cương của Nhà nước trong trường hợp vi phạm luật đất đai.