CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ PHÁT TRIỂN ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã và vai trò của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã 1. Khái niệm Cán bộ, công chức là những thuật ngữ cơ bản của chế độ công vụ, thường xuyên xuất hiện trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Thuật ngữ “cán bộ” thường được sử dụng từ khá lâu tại các nước xã hội chủ nghĩa và bao hàm phạm vi rộng những người làm trong khu vực nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội.
Thuật ngữ “công chức”, mang nghĩa khái quát những người được tuyển dụng, nhận một nhiệm vụ nhất định, do Nhà nước trả lương và có nghĩa vụ phục vụ nhân dân, phục vụ Nhà nước. Tuy nhiên phạm vi xác định công chức ở mỗi quốc gia lại có một quan điểm riêng phụ thuộc và thể chế chính trị, tổ chức bộ máy nhà nước. Ở nước ta, khái niệm "cán bộ", "công chức" có từ lâu. Nhưng chỉ đến năm 1950, sau 05 năm đất nước ta giành độc lập thì khái niệm đó mới xuất hiện trong văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước.
Văn bản đầu tiên là Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch Nước Việt Nam dân chủ cộng hòa quy định quy chế công chức Việt Nam. Điều 1 của Sắc lệnh ghi: "Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, ở trong nước hay ở nước ngoài đều là công chức theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định". Đề án sử dụng khái niệm cán bộ, công chức cấp xã được quy định tại Khoản 3, Điều 4, Luật Cán bộ, công chức (Luật số 22/2008/QH12, được ban hành ngày 13 tháng 11 năm 2008), theo đó: “Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội; công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Khoản 2, Điều 61, Luật số 22/2008/QH12 xác định rõ “Cán bộ cấp xã có các chức vụ sau đây: a) Bí thư, Phó Bí thư Đảng uỷ; b) Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân; c) Chủ tịch, Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân; d) Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; đ) 6 Bí thư Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; e) Chủ tịch Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; g) Chủ tịch Hội Nông dân Việt Nam (áp dụng đối với xã, phường, thị trấn có hoạt động nông, lâm, ngư, diêm nghiệp và có tổ chức Hội Nông dân Việt Nam); h) Chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam”.
Khoản 2, Điều 61, Luật số 22/2008/QH12 xác định rõ: “Công chức cấp xã có các chức danh sau đây: a) Trưởng Công an; b) Chỉ huy trưởng Quân sự; c) Văn phòng - thống kê; d) Địa chính - xây dựng - đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã); đ) Tài chính - kế toán; e) Tư pháp - hộ tịch; g) Văn hóa - xã hội”. Đặc điểm của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã Công chức nói chung và công chức cấp xã được hình thành, phát triển gắn liền với quá trình cách mạng Việt Nam qua các thời kỳ khác nhau. Cán bộ công chức cấp xã là một bộ phận của đội ngũ cán bộ công chức nên cũng được hình thành từ việc bầu cử và tuyển dụng và có những đặc điểm cơ bản giống với đội ngũ cán bộ công chức khác, cụ thể là: - Công chức là nhân tố hàng đầu của tổ chức bộ máy nhà nước của nền hành chính và là nhân tố “động nhất” của tổ chức. Họ là người lập ra tổ chức và quản lý điều hành bộ máy, song đến lượt mình và ràng buộc của tổ chức.
Người cán bộ, công chức chỉ được hành động theo nguyên tắc và khuôn khổ nhất định, nhất là trong Nhà nước pháp quyền thì công chức chỉ được phép làm những việc do pháp luật quy định. Do đó, cán bộ, công chức chỉ có sức mạnh khi gắn với tổ chức và nhân dân, nếu tách khỏi tổ chức thì sức mạnh quyền lực và hiệu lực thực thi công vụ của cán bộ, công chức không còn nữa. - Công chức khác với lực lượng lao động khác ở chỗ công chức mang tính Đảng, tính giai cấp rõ rệt và sản phẩm của họ là các quyết định quản lý, các chính sách,… - Công chức là những người được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. - Công chức là những người được trao quyền lực để thực thi công vụ.
Trong nhà nước pháp quyền, công chức và đội ngũ cán bộ công chức là lực lượng lao động nòng cốt có nòng cốt có vai trò cực kỳ quan trọng trong tổ chức quản lý công việc mà nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Nhiệm vụ trực tiếp của họ là thực thi công vụ, thực thi pháp luật, thực thi quyền lực nhà nước. 7 Đồng thời chính họ đóng vai trò tham mưu, xây dựng hệ thống pháp luật từng bước hoàn chảnh làm công cụ quản lý xã hội bằng pháp luật và chủ yếu bằng pháp luật trong nhà nước pháp quyền. - Công chức chịu sự kiểm tra, giám sát của nhân dân, có thể bị nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bãi miễn nếu không đáp ứng được yêu cầu mà nhà nước đạt ra.
Bên cạnh những đặc điểm chung giống như các cán bộ công chức khác, do đặc thù hoạt động của đội ngũ công chức cấp xã là trực tiếp làm việc với nhân dân, trực tiếp thi hành các chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước trong thực tiễn đời sống xã hội nên đội ngũ công chức cấp xã cũng có những đặc thù riêng , đố là: Hầu hết đội ngũ công chức cấp xã, thị trấn đều là người địa phương, sinh sống tại địa phương, có quan hệ dòng tộc và gắn bó với dân làng. Công chức cấp xã xuất phát từ cơ sở, họ vừa trực tiếp tham gia lao động sản xuất, vừa là người đại diện cho nhân dân thực hiện chức năng quản ký nhà nước. - Tính ổn định, liên tục công tác của công chức cấp xã không giống như công chức cấp huyện trở lên đến trung ương. Cán bộ chủ chốt được bầu cử ở cấp xã như tổ chức Đảng, đoàn thể, hội đồng nhân dân hết nhiệm kỳ nếu không trúng cử không giống như cán bộ công chức khác.
Cũng chính vì thế, khi được bầu cử giữ chức danh chủ chốt theo nhiệm kỳ, số cán bộ này được xác định là cán bộ chuyên trách và được hưởng lương như công chức, khi hết nhiệm kỳ thôi không đảm nhận chức danh chủ chốt, số cán bộ đã qua đào tạo, có chuyên môn nghiệp vụ, uy tín và kinh nghiệm được bố trí và các vị trí khác, được chuyển theo chế độ công chức, số còn lại do không đủ tiêu chuẩn đương nhiên thôi không là cán bộ chuyên trách và không còn được hưởng chế độ như công chức nữa. - Hoạt động công vụ của công chức cấp xã là một hoạt động đa dạng, phức tạp và đòi hỏi phải thực hiện thường xuyên, chuyên nghiệp đo đó trong đội ngũ cán bộ cần có một bộ phận cần phải chuyên sâu, chuyên nghiệp cần có trình độ chuyên môn nghiệp vụ. Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay, phần lớn cán bộ công chức cấp xã có tính chuyên môn hóa thấp, kiêm nhiệm nhiều. - Cán bộ công chức cấp xã hiện nay rất đông tuy nhiên về chất lượng còn yếu, độ tuổi tương đối cao.
Hơn nữa, hiện nay trình độ chuyên môn, năng lực quản lý của đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở chưa đồng đều, mặt bằng chung còn thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước ở chính quyền cơ sở. Đây là một 8 trong những nguyên nhân dẫn đến hiệu quả công việc của đội ngũ cán bộ công chức cấp xã còn thấp. Vai trò của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã Đội ngũ cán bộ, công chức là một bộ phận của nguồn nhân lực khu vực công - yếu tố cấu thành quan trọng của nguồn nhân lực xã hội mà những đóng góp của họ luôn có vai trò đặc biệt to lớn trong toàn bộ thành tựu phát triển chung về kinh tế - xã hội của quốc gia và địa phương. Khẳng định vai trò của đội ngũ này trong toàn bộ sự nghiệp cách mạng Việt Nam, Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ rõ: “Cán bộ là cái gốc của mọi công việc”.
Quan điểm này tiếp tục được nhấn mạnh trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII: Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước và chế độ, là khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng. Vai trò to lớn đó của đội ngũ cán bộ, công chức đối với sự phát triển kinh tế - xã hội đất nước và địa phương được thể hiện thông qua nhiều khía cạnh và mối quan hệ khác nhau: Thứ nhất, hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức góp phần tạo ra định hướng phát triển, dẫn dắt các quá trình xã hội và hành vi, hoạt động của công dân, tổ chức. Kết quả sự thể hiện ý chí của các nhà lãnh đạo, quản lý hay nói cách khác là những quyết định lãnh đạo, quản lý được ban hành bởi các cơ quan Đảng, Nhà nước, chính quyền địa phương các cấp, các cá nhân có thẩm quyền và thậm chí ngay bên trong mỗi tổ chức thuộc khu vực công đều có sự đóng góp rất lớn của đội ngũ công chức, chí ít là với vai trò là đội ngũ tham mưu trong hoạch định các chính sách và ban hành các quyết định lãnh đạo, quản lý. Do đó, những chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước và quyết định của chính quyền địa phương có phản ánh đúng đòi hỏi khách quan của thực tiễn quản lý và đời sống xã hội hay không là phụ thuộc rất lớn ở chất lượng hoạt động của đội ngũ công chức ở từng vị trí khác nhau trong nền công vụ.