CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN TÀI SẢN CỦA NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT TRONG QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT 1. Khái niệm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quyền tài sản 1. Khái niệm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất giữ vai trò quan trọng trong việc tăng cường hiệu lực và hiệu quả của quản lý nhà nước về đất đai, góp phần tích cực vào việc phát huy tiềm năng của đất đai phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội, quốc phòng, an ninh, và chuyển đổi cơ cấu lao động thông qua chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất, tạo việc làm mới, tăng thu nhập và cải thiện đời sống nhân dân. Trong khoa học pháp lý, khái niệm quy hoạch sử dụng đất nói chung là hệ thống biện pháp của nhà nước về tổ chức sử dụng và quản lý đất đai một cách hợp lý, có hiệu quả thông qua việc phân bổ quỹ đất, khoanh định các loại đất, tận dụng tiềm năng đất đai nhằm khai thác hợp lý tài nguyên, bảo vệ môi trường.
Quy hoạch sử dụng đất được lập theo địa giới hành chính bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền và kỳ quy hoạch sử dụng đất là mười năm. Kế hoạch sử dụng đất là bước cụ thể hóa quy hoạch sử dụng đất trong thời gian ngắn hạn từ một năm đến năm năm và cũng được lập theo địa giới hành chính bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền4. Về kỹ thuật lập pháp, Luật Đất Đai qua các thời kỳ Luật Đất Đai năm 1987, Luật Đất Đai năm 1993, Luật Đất Đai năm 2003; và Luật Đất Đai năm 2013, mỗi lần ban hành, sửa đổi đều dành nhiều quy định về vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Vì vậy, trong những năm gần đây chất lượng của quy hoạch kế hoạch sử dụng đất được nâng lên đáng kể, và là công cụ pháp lý quan trọng để quản lý nhà nước về đất đai thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
Theo đó, Luật Đất Đai số 45/2013/QH13 ngày 29 tháng 11 năm 2013 được Quốc hội thông qua và có hiệu lực thi hành ngày 1 tháng 7 năm 2014 quy định quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ 4 Phạm Thị Huyên (2015), “Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.17 11 và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định5. Kế hoạch sử dụng đất là việc phân chia quy hoạch sử dụng đất theo thời gian để thực hiện trong kỳ quy hoạch sử dụng đất6. Đặc điểm của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thể hiện ở các điểm sau: Thứ nhất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có pháp quy kĩ thuật Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của nhà nước về tổ chức sử dụng và quản lý đất đai đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao thông qua việc phân phối (khoanh định cho các mục đích và các ngành) và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất (các giải pháp sử dụng cụ thể), nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất đai và môi trường7”. Một là, về tính pháp lý.
Quy hoạch, kế hoạch có tính pháp lý bởi nó nhằm đảm bảo chế độ quản lý và sử dụng đất theo pháp luật thông qua việc xác nhận mục đích sử dụng đất của người sử dụng đất theo quy hoạch. Đối với nhà nước, thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhà nước sử dụng quyền định đoạt đối với đất đai. Điều 4, Luật Đất Đai 2013 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Nhà nước có đầy đủ ba quyền năng của chủ sở hữu là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt, nhưng đất đai là loại tài sản đặc biệt nên nhà nước không thể định đoạt đất đai như tài sản thông thường là bán, tặng, cho mà định đoạt thông qua hoạt động quy hoạch sử dụng đất và một số hoạt động khác như quyết định thu hồi đất, định giá đất và quyết 5 Khoản 2, Điều 3, Luật đất đai năm 2013 6 Khoản 3, Điều 3, Luật đất đai năm 2013 7 Võ Tử Can (2008), “Phương pháp luận cơ bản về quy hoạch sử dụng đất”, Dự án 3-Chương trình hợp tác Việt Nam-Thụy Điển về đổi mới hệ thống tài chính, Hà Nội tr.11 12 định mục đích sử dụng đất.
Đối với người sử dụng đất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là căn cứ để thực hiện các quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật, ví dụ như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất. Bên cạnh việc tuân thủ quy hoạch trong quản lý đất đai thì người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất và thực hiện các quyền của mình cũng không được trái với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Hai là, về tính kỹ thuật. Ngoài tính pháp chế, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn có tính kỹ thuật bởi đó là việc sử dụng các công tác chuyên môn như điều tra, khảo sát, xây dựng bản đồ, khoanh định, xử lý số liệu, các chỉ tiêu đất đai.
để xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên cơ sở tiến bộ của khoa học kỹ thuật; Thứ hai, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những công cụ để quản lý đất đai được thống nhất. Hoạt động quản lý đất đai không thể tách rời quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sau khi được quyết định, xét duyệt nó có hiệu lực thi hành, cơ quan có thẩm quyền quyết định hoạt động giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đều phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất8. Bên cạnh việc tuân thủ quy hoạch trong quản lý đất đai thì người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất và thực hiện các quyền của mình cũng không được trái với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Xét về bản chất, quy hoạch sử dụng đất là sự định hướng chiến lược cho công tác quản lý và sử dụng đất trong tương lai. Nó góp phần đảm bảo cho đất đai được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và đạt hiệu quả kinh tế cao, đồng thời ngăn ngừa tình trạng giao đất, cho thuê đất tùy tiện, trái thẩm quyền. Nhìn chung, quy 8 Hà Minh Hòa (2007), Một số phương hướng hoàn thiện phương pháp quy hoạch sử dụng đất, Kỷ yếu Hội thảo khoa học về Quy hoạch sử dung đất, Trường Đại học Luật Đại học Huế, tr.5 13 hoạch, kế hoạch sử dụng đất giữ vai trò quan trọng trong việc tăng cường hiệu lực và hiệu quả của quản lý Nhà nước về đất đai9. Thứ ba, quy hoạch, kế hoạch hoạch sử dụng đất là cơ sở để sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm.
Ý tưởng, mục đích sử dụng đất của nhà nước được ghi nhận và thực hiện thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Bằng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Nhà nước tính toán đến các điều kiện kinh tế, chính trị xã hội, đến nhu cầu sử dụng đất cho các mục tiêu phát triển của đất nước, tính toán đến quỹ đất của cả nước và từng địa phương để tìm ra phương án sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm; 1. Khái niệm quyền tài sản của người sử dụng đất Dưới góc độ kinh tế luật, TS Phạm Duy Nghĩa quan niệm quyền tài sản có thể được hiểu là một cách ứng xử của con người đối với nhau liên quan đến những tài sản khan hiếm.
Pháp luật tài sản quy định mối quan hệ của con người với nhau đối với tài sản khan hiếm chứ không phải quy định mối quan hệ với tài sản [Nếu A là chủ một cửa hàng, điều đó có nghĩa là chỉ có một mình A có quyền khai thác cửa hàng đó theo ý của mình, những người khác bị loại bỏ khỏi quyền khai thác đó]. Bản chất của quyền tài sản là sự phân chia giới hạn kiểm soát tài nguyên khan hiếm. Trong quyền tài sản bao giờ cũng có hàm ý tập trung sự quyền soát cho người này mà giới hạn sự kiểm soát cho người khác. Trong một lý thuyết của Harold Demsetz (1967) quyền tài sản được hiểu là tập hợp của rất nhiều quyền và lợi ích, trong đó có các quyền cơ bản như kiểm soát việc sử dụng tài sản, quyền thụ hưởng lợi nhuận từ việc sử dụng tài sản, các quyền chuyển nhượng, thế chấp tài sản.
Theo lý thuyết này, quyền tài sản đương nhiên có thể bị kiểm soát và chia sẻ lợi ích cho nhiều chủ thể10.TS Nguyễn Ngọc Điện định nghĩa: “Quyền tài sản trong luật thực định Việt 9 Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012), Báo cáo số 193/BC-BTNMT ngày 06/09/2012 về Tổng kết tình hình thi hành Luật Đất đai 2003 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai, tr.14 10 Phạm Duy Nghĩa (2013), “Giáo trình Luật Kinh tế”, Nhà xuất bản Công an nhân dân, tr. 14 Nam được hiểu là quan hệ pháp luật khác với quan hệ sở hữu mà trên cơ sở quan hệ khác đó, một lợi ích định giá được bằng tiền hình thành và thuộc về một chủ thể của quan hệ đó11”. Dưới góc độ luật thực định, quyền tài sản là một dạng tài sản và có quy định đặc thù trong các bộ luật dân sự. Cụ thể, trong BLDS năm 2005 quyền tài sản được định nghĩa là: “Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự, kể cả quyền sở hữu trí tuệ12”.
Theo các nhà bình luận BLDS năm 2005 thì điều kiện để trở thành quyền tài sản là đối tượng đó phải có khả năng chuyển giao trong giao dịch dân sự.