Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.1 Một số khái niệm cơ bản 1.1 Thu hồi đất và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại QSDĐ của người được Nhà nước trao QSDĐ hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai [38]. Như vậy, thu hồi đất được hiểu là một hành vi hành chính để Nhà nước thực hiện quyền quản lý của mình, khởi nguồn cho hoạt động bồi thường, hỗ trợ, tái định cư mà đề tài đang tập trung nghiên cứu. Bồi thường được hiểu là một người nào đó có hành vi gây thiệt hại cho một người khác phải có trách nhiệm bù đắp những thiệt hại do hành vi của mình gây ra bằng cách xin lỗi (hình thức vô hình) hoặc bằng tiền hay bằng hiện vật khác (hình thức hữu hình). Bồi thường còn được hiểu là đền bù bằng tiền những thiệt hại về vật chất và tinh thần mà mình phải chịu trách nhiệm [51, tr.
Trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể có hành vi gây ra thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được hiểu là bồi thường thiệt hại hay đền bù thiệt hại. Nhà nước ta đã quy định rất cụ thể, về thuật ngữ có thể thay đổi, sử dụng khác nhau tùy thời điểm để đảm bảo tính phù hợp như bồi thường hay đền bù hoặc đền bù thiệt hại, song xét cho cùng đó là việc Nhà nước, chủ đầu tư phải thực hiện trách nhiệm của mình đối với tổ chức, cá nhân đang sử dụng đất khi tiến hành thu hồi đất. Luật đất đai 2013; NĐ 43/2014/NĐ-CP, ngày 15/5/2014 của Chính phủ về quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đất đai; NĐ 47/2014/NĐ-CP, ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi 8 Nhà nước thu hồi đất đều đề cập đến bồi thường, đó là: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị QSDĐ đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất” ”[20].
Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất “Hỗ trợ” hay giúp đỡ, tương trợ trong dân gian được hiểu là sự đùm bọc, chia sẻ, thể hiện tinh thần đoàn kết, “lá lành đùm lá rách”, “lá rách ít đùm lá rách nhiều” để giúp đỡ người gặp khó khăn trong xã hội vượt qua hoạn nạn bằng vật chất hoặc tinh thần. “Hỗ trợ” là giúp đỡ lẫn nhau, giúp đỡ thêm vào [51,tr. Như trên đã nêu, việc thu hồi đất, dù sử dụng vào mục đích gì thì cá nhân, tổ chức (gọi chung là người có đất thu hồi) cũng bị thiệt hại và phải được bồi thường đồng thời được quan tâm hỗ trợ, tái định cư vì khi đất nông nghiệp bị thu hồi thì người dân sẽ khó khăn về lao động sản xuất; đất ở bị thu hồi sẽ khó khăn về cuộc sống, sinh hoạt; đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp bị thu hồi thì ảnh hưởng đến sản xuất kinh doanh, thu nhập…Khi thu hồi đất, ngoài bồi thường những giá trị tổn thất tương ứng theo quy định của Nhà nước thì để đảm bảo bù đắp, giúp đỡ những người bị thu hồi đất nhanh chóng vượt qua khó khăn, ổn định cuộc sống và sản xuất, Nhà nước đã quy định việc hỗ trợ cho người sử dụng đất. “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển” [38].
Khoản 2, Điều 83, Luật đất đai năm 2013 cũng quy định các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm: hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; thu hồi đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở; hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở; hỗ trợ khác. Tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Thông thường, tái định cư được hiểu là ổn định nơi ở trở lại, xây dựng lại [51, tr.885] hay nói cách khác làviệc di chuyển đến một nơi khác với nơi ở trước đây để sinh sống và làm ăn, di chuyển đến nơi ở mới và các hoạt động hỗ trợ để gây dựng lại cuộc sống, thu nhập, cơ sở vật chất, tinh thần cho người bị thu hồi đất, giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế - xã hội đối với một bộ phận dân cư bị Nhà nước thu hồi đất phục vụ lợi ích, sự phát triển chung. Qua quá trình tìm hiểu, nghiên cứu cho thấy, trách nhiệm bố trí tái định cư cho người bị thu hồi đất được quy định cụ thể với mục tiêu hướng đến là “an cư lạc nghiệp” cho người có đất thu hồi. Như vậy, tái định cư là một khái niệm mang nội hàm khá rộng, dùng để chỉ những ảnh hưởng tác động đến đời sống của người dân do bị mất tài sản và nguồn thu nhập trong quá trình phát triển dự án gây ra, bất kể có phải di chuyển hay không và các chương trình nhằm khôi phục cuộc sống của họ.
Tái định cư theo nghĩa hẹp là quá trình di chuyển người dân đến nơi ở mới bằng cách bồi thường bằng nhà ở hay bồi thường bằng giao đất ở mới hoặc bồi thường bằng tiền để người dân tự lo chỗ ở.2 Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1. Khái niệm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất Chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được hiểu là một chính sách công không chỉ liên quan đến đất đai, tài chính mà còn là an ninh, chính trị, là an sinh xã hội. Và cho đến nay, chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư vẫn còn nhiều quan niệm, cách hiểu khác nhau, cách vận dụng khác nhau. Có những quan niệm cho rằng đất đai là một thứ hàng hóa và khi Nhà nước thu hồi đất thì trả cho người đang có quyền sử dụng đất một số tiền tương ứng.
Cũng có quan niệm cho rằng đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý nên khi Nhà nước thu hồi đất chỉ trả một phần kinh phí 10 gọi là bồi thường. Mỗi quan điểm đều có mặt tích cực và hạn chế của nó, bởi lẽ đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, không phải là hàng hóa để trao đổi, đất đai cũng là thành quả của cách mạng, của toàn thể nhân dân mà Nhà nước là đại diện quản lý nên không thể thu hồi, sử dụng tùy tiện mà phải làm sao để hài hòa các lợi ích. Chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có thể hiểu là “các quan điểm, chủ trương và biện pháp tổ chức thực hiện của các cơ quan Nhà nước đối với những người có đất thu hồi nhằm đặt tới sự hài hòa, hiệu quả về lợi ích một cách bền vững nhất” [21]. Luật đất đai là hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến việc sở hữu, quản lý, bảo vệ và sử dụng đất.
Đối tượng điều chỉnh của luật đất đai là những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức và cá nhân trực tiếp chiếm hữu, quản lý, sử dụng đất đai nhằm sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả. Phương pháp điều chỉnh của luật đất đai là phương pháp mệnh lệnh hành chính, mang tính quyền uy và phương pháp bình đẳng thỏa thuận. Thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là một trong những hoạt động thuộc phạm vi điều chỉnh của luật đất đai. Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hình thành trên cơ sở chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước và lợi ích chính đáng của người dân, được hiểu là tổng thể hệ thống các văn bản liên quan điều chỉnh các quan hệ, các hoạt động khi Nhà nước thu hồi đất và bồi thường cho người có đất thu hồi.
Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1. Nguyên tắc và mục tiêu bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Ngay trong thời kỳ đầu thành lập nước, tại Nghị định 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ quy định “Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất”, tại Chương II đã đề cập việc “bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”. Và sau này, qua các giai đoạn của quá trình phát triển, đặc biệt là vào thời kỳ đổi mới, đất nước ta bước vào xây dựng công nghiệp hóa, hiện đại 11 hóa đất nước, quá trình đô thị hóa diễn ra trên diện rộng, công tác quản lý đất đai, trong đó có bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ngày càng được quan tâm từ chủ trương, chính sách đến các văn bản pháp quy điều chỉnh. Tuy mỗi thời kỳ khác nhau có những quan niệm, quy định khác nhau cho phù hợp thực tiễn nhưng chung nhất, việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được xác định là phải đảm bảo nguyên tắc và mục tiêu đặt ra, cụ thể là: -Về nguyên tắc: phải đảm bảo nguyên tắc công bằng, hiệu quả, dân chủ, tiết kiệm ngân sách và hỗ trợ người khó khăn khi bị thu hồi đất.
Biểu hiện cụ thể của những nguyên tắc này là khi thu hồi phải đảm bảo sự công bằng về giá đất, về mức hỗ trợ, về đối tượng thụ hưởng, về địa vị pháp lý…giữa các đối tượng thu hồi, giữa người bị thu hồi với Nhà nước hay chủ đầu tư đảm bảo sự hài hòa về lợi ích, minh bạch về mọi vấn đề liên quan, làm sao để người dân tự nguyện giao đất thực hiện dự án, công trình phát triển đô thị, phát triển kinh tế-xã hội, đảm bảo quốc phòng-an ninh. Các phương án thu hồi, đền bù, hỗ trợ, tái định cư phải được công khai, tham vấn ý kiến nhân dân, tạo sự đồng thuận trong xã hội, đảm bảo lợi ích tập thể và lợi ích cá nhân, quan tâm đến việc thực hiện các chính sách an sinh xã hội đối với những người trực tiếp bị ảnh hưởng, nhất là với các trường hợp đặc biệt khó khăn với tinh thần đoàn kết, tương trợ, hướng đến việc ổn định, phát triển vùng dự án.