CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1. Khái niệm, đặc điểm của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 1. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Để có cách hiểu toàn diện và sâu sắc thuật ngữ “bồi thường”, cụm từ “bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” ta cần phải xem xét, nghiên cứu trên nhiều phương diện khác nhau. Trong đời sống hàng ngày, “bồi thường” là thuật ngữ được sử dụng trong trường hợp một người nào đó có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra.
Hình thức bồi thường có thể là vô hình (xin lỗi) hoặc hữu hình (bồi thường bằng tiền hoặc bằng hiện vật khác). Việc bồi thường có thể do các quy định của pháp luật điều chỉnh hoặc do sự thỏa thuận giữa các bên. Theo Đại từ điển Tiếng Việt: “Bồi thường là sự đền bù những thiệt hại đã gây ra”1. Theo Từ điển Luật học: “Bồi thường là việc bù đắp những thiệt hại vật chất, tinh thần do mình gây ra cho người khác do không thực hiện, thực hiện chậm, thực hiện không đầy đủ một nghĩa vụ dân sự hay do vi phạm pháp luật” [57, tr.
Ví dụ: Bồi thường do vi phạm hợp đồng; bồi thường cho gia đình người bị nạn, bồi thường danh dự. Thuật ngữ “bồi thường” hiện nay đang được sử dụng trong nhiều chế định pháp luật thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau: Nghĩa vụ bồi thường thiệt hại trong và ngoài hợp đồng theo luật dân sự; trách nhiệm bồi thường của Nhà nước do hành vi của cán bộ, công chức gây thiệt hại khi thi hành công vụ; bồi thường trong hoạt động trưng mua, trưng dụng tài sản của Nhà nước… 1 Đại từ điển Tiếng Việt (1998), NXB Văn hóa thông tin Hà Nội, tr. 10 Riêng trong lĩnh vực đất đai, thuật ngữ “bồi thường” khi Nhà nước thu hồi đất được ghi nhận từ rất sớm. Tại Nghị định 151/TTg, ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại chương II đã đề cập việc “bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”.
Tiếp theo, Luật Đất đai năm 1987 thuật ngữ “đền bù” được sử dụng thay cho thuật ngữ “bồi thường”. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001, tại Điều 1, khoản 9 (sửa đổi, bổ sung Điều 27, Luật Đất đai năm 1993), thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trở lại và thay thế thuật ngữ “đền bù”. Thuật ngữ “bồi thường” tiếp tục được sử dụng tại Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 20132. Đề cập khái niệm này, theo khoản 6, Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 đưa ra cách giải thích như sau: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất”.
Quan điểm này chưa thật toàn diện, bởi vì nếu quy định bồi thường là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất là không đúng. Giá trị của đất không bao giờ giữ nguyên ban đầu, mà luôn tăng thêm do có sự cải tạo, đầu tư của con người. Bên cạnh việc bồi thường giá trị quyền sử dụng đất, Nhà nước còn có các chính sách bồi thường tài sản trên đất, những chi phí đầu tư vào đất. Khái niệm trên chỉ xác định bồi thường về đất, trong khi đó việc thu hồi đất không chỉ gây thiệt hại về đất, mà còn là những thiệt hại liên quan đến quyền sử dụng đất, công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi trên đất, việc làm, thu nhập, thậm chí thiệt hại về mặt sức khỏe, tinh thần do áp lực căng thẳng, lo âu của người sử dụng đất.
Luật Đất đai năm 2013, tại Điều 3, khoản 12 về giải thích từ ngữ đã quy định rõ: “Bồi thường về đất đai là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện 2 Phạm Thu Thủy (2014), Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam, Luận văn Tiến sĩ luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội, tr. 11 tích đất thu hồi cho người sử dụng đất”. Còn vấn đề hỗ trợ và bồi thường về tài sản được quy định tại mục 2, mục 3 chương VI của Luật Đất đai năm 2013. Như vậy, khi Nhà nước thu hồi đất, Nhà nước có nghĩa vụ bồi thường cho người sử dụng đất hợp pháp bị thu hồi đất những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất đai và tài sản trên đất; việc bồi thường được thực hiện theo quy định của pháp luật đất đai.
Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất về cơ bản có một số đặc trưng sau: 1. Người bị Nhà nước thu hồi đất không chỉ được bồi thường về đất, mà còn được bồi thường về tài sản trên đất và được xem xét, hỗ trợ giải quyết các vấn đề mang tính xã hội như ổn định đời sống, ổn định sản xuất, chuyển đổi việc làm… 2. Bồi thường là trách nhiệm của Nhà nước nhằm bù đắp tổn thất về quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất do hành vi thu hồi đất của Nhà nước. Việc bồi thường chỉ được áp dụng với các đối tượng bị thu hồi đất đáp ứng những điều kiện nhất định theo quy định của pháp luật.
Bồi thường nhà nước là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước, nó chỉ phát sinh sau khi có quyết định hành chính về thu hồi đất của cơ quan có thẩm quyền. Từ phân tích trên, có thể hiểu bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước hoặc tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế phải bù đắp những tổn hại về đất và tài sản, công trình, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi và những thiệt hại khác trên đất do hành vi thu hồi đất gây ra cho người sử dụng đất tuân theo những quy định của pháp luật đất đai. Tóm lại, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất chỉ diễn ra khi Nhà nước thu hồi một diện tích đất nào đó vì lợi ích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế. Thực chất, đây chính là việc giải quyết mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với người bị thu hồi đất và nhà đầu tư.
Do đó, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải thực hiện theo quy định của Nhà nước về giá đất, về điều kiện, trình tự, 12 thủ tục và nguyên tắc thực hiện khi bồi thường. Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất không giống với việc bồi thường thiệt hại trong lĩnh vực pháp luật dân sự, hình sự, lao động; vì việc bồi thường này không những phải đảm bảo lợi ích của người bị thu hồi đất, mà còn phải đảm bảo lợi ích của Nhà nước, của xã hội và của người nhận lại quyền sử dụng đất sau khi thu hồi. Ngoài ra, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là sự kết hợp đan xen hài hòa giữa nhiều biện pháp khác nhau (biện pháp hành chính, biện pháp kinh tế, thuyết phục,cưỡng chế). Đặc biệt, ở mỗi địa phương khác nhau khi thực hiện việc bồi thường cho người có đất bị thu hồi, thì bên cạnh việc tuân thủ các quy định chung của pháp luật, cần chú trọng đặc điểm vùng miền, đặc điểm của các loại đất để có định hướng, quy định phù hợp.
Đặc điểm của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất - Thứ nhất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất chịu ảnh hưởng và chi phối bởi hình thức sở hữu toàn dân về đất đai. Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, nên Nhà nước có quyền phân bổ, điều chỉnh đất đai cho các mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội; trên cơ sở đó, Nhà nước có quyền thu hồi đất của người này để chuyển giao cho người khác. Vì vậy, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất quy định quyền của Nhà nước trong việc ra quyết định thu hồi đất trong những trường hợp cần thiết do nhu cầu của Nhà nước và xã hội, ngay cả khi người sử dụng đất đang khai thác, sử dụng. Để tránh sự lạm quyền, độc quyền, tùy tiện trong thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải quy định rõ, chặt chẽ về căn cứ thu hồi đất, các nguyên tắc, điều kiện, nội dung, trình tự thủ tục thực hiện việc bồi thường, chế tài xử lý đối với hành vi vi phạm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
- Thứ hai, cơ sở để bồi thường không chỉ dựa trên những thiệt hại vật chất thực tế mà còn phải tính đến những tổn thất phi vật chất ở thời điểm thu hồi và trong tương lai mà người bị thu hồi đất phải đối mặt khi Nhà nước thu hồi đất. Bởi vì đối tượng bị thu hồi đất sẽ chịu nhiều tác động về tâm lý, tinh thần, đến đời sống vật chất, sinh hoạt của 13 người dân, nhất là đối với nông dân, khi thu hồi đất nông nghiệp thì họ mất đất sản xuất, vì đất bị thu hồi chính là tư liệu sản xuất chính không gì thay thế được. - Thứ ba, pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải giải quyết hài hòa giữa “lợi ích công” của Nhà nước, của xã hội và “lợi ích tư” của người sử dụng đất. Điều này thể hiện khi thu hồi đất để sử dụng vào mục đích chung thì Nhà nước phải chú trọng bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất bị thu hồi, dựa trên cơ sở quyền sử dụng đất là một loại quyền về tài sản được pháp luật bảo hộ.
Tóm lại, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là lĩnh vực khó khăn, phức tạp, nhạy cảm, nó ảnh hưởng đến quyền lợi chính đáng, thiết thực của người đang sử dụng đất bị thu hồi (phải ngừng hoạt động sản xuất kinh doanh, di chuyển chỗ ở, thay đổi công ăn việc làm…, phát sinh nhiều vấn đề xã hội cần được quan tâm giải quyết kịp thời, thỏa đáng).