Tổng quan nghiên cứu

Xây dựng cơ chế quản lý tài chính công tự chủ là động lực cốt lõi nhằm thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế tại các địa phương đang phát triển. Giai đoạn 2011-2014, Hà Nam là tỉnh thuần nông với quy mô nguồn thu ngân sách nhà nước nội địa còn khiêm tốn, tổng chi ngân sách địa phương phải dựa phần lớn vào nguồn bổ sung trợ cấp cân đối từ ngân sách Trung ương (thường chiếm từ 50% đến 60% tổng chi). Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của đề tài là phân tích thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa 3 cấp chính quyền (tỉnh, huyện, xã), từ đó tháo gỡ các điểm nghẽn trong phân định quyền hạn, trách nhiệm tạo lập nguồn thu và bố trí nhiệm vụ chi.

Mục tiêu cụ thể của luận văn tập trung hệ thống hóa cơ sở lý luận về phân cấp tài khóa, đánh giá toàn diện bức tranh thực hiện phân cấp ngân sách trên địa bàn tỉnh Hà Nam giai đoạn 2011-2014, chỉ rõ các nguyên nhân khiến tính chủ động của cấp cơ sở bị hạn chế, và đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ đến năm 2020. Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ không gian hành chính gồm 6 đơn vị cấp huyện và 116 xã, phường, thị trấn trong chuỗi thời gian 4 năm. Ý nghĩa nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp các luận cứ khoa học và định lượng giúp chính quyền địa phương nâng cao năng lực tự cân đối thu - chi, từng bước kéo giảm tỷ lệ phụ thuộc vào ngân sách cấp trên xuống dưới 40%, đồng thời tối ưu hóa hiệu quả phân bổ vốn đầu tư công cho các công trình hạ tầng trọng điểm.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết kinh tế học công cộng về phân định cung ứng hàng hóa công (hàng hóa công liên vùng do cấp trung ương đảm nhận, hàng hóa công địa phương do cấp tỉnh, huyện, xã thực hiện), lý thuyết phân quyền tài khóa (fiscal decentralization) và lý thuyết tăng trưởng nội sinh. Mô hình nghiên cứu phân tích sự tương tác giữa 3 cấp ngân sách địa phương dựa trên khung khổ pháp lý của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002. Bốn khái niệm nền tảng được chuẩn hóa gồm: ngân sách nhà nước, phân cấp quản lý ngân sách, chu trình quản lý ngân sách (lập - chấp hành - quyết toán), và cơ chế phân chia nguồn thu theo tỷ lệ phần trăm (%). Theo quy định, chu kỳ ổn định ngân sách được duy trì từ 3 đến 5 năm nhằm bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách cấp tỉnh, đồng thời ngân sách cấp xã được quy định giữ lại tối thiểu 70% từ các khoản thu thuế đất và lệ phí trước bạ nhà đất để duy trì hoạt động quản lý tại cơ sở.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu khai thác hệ thống dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2011-2014 được trích xuất từ báo cáo quyết toán của Sở Tài chính tỉnh Hà Nam, Cục Thống kê tỉnh Hà Nam, cùng số liệu đối sánh từ Sở Tài chính tỉnh Ninh Bình. Cỡ mẫu khảo sát bao gồm toàn bộ 6/6 đơn vị hành chính cấp huyện (thành phố Phủ Lý, huyện Duy Tiên, Kim Bảng, Lý Nhân, Thanh Liêm, Bình Lục) và 116 đơn vị hành chính cấp xã trên địa bàn. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ (census sampling) được áp dụng nhằm bao quát 100% dữ liệu thu chi thực tế của các cấp chính quyền mà không tạo ra sai số mẫu.

Phương pháp phân tích bao gồm thống kê mô tả, phân tích tổng hợp chỉ số tài chính và đối sánh chuẩn (benchmarking). Lý do lựa chọn các phương pháp này là vì dữ liệu ngân sách công mang tính chuẩn hóa cao theo mục lục ngân sách nhà nước; việc thống kê mô tả và tính toán tốc độ tăng trưởng bình quân hàng năm giúp làm rõ biến động cơ cấu nguồn thu, xác định mức độ bất đối xứng tài khóa giữa các cấp, từ đó xây dựng các căn cứ vững chắc cho kế hoạch cải cách ngân sách giai đoạn 2016-2020.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô thu ngân sách trên địa bàn tỉnh Hà Nam tăng đều qua các năm nhưng mức độ tập trung nguồn thu phân bổ không đồng đều: ngân sách cấp tỉnh nắm giữ trên 60% tổng thu cân đối, trong khi ngân sách cấp xã chỉ chiếm tỷ trọng khiêm tốn từ 8% đến 12%.

Thứ hai, khả năng tự cân đối ngân sách của khối huyện và thành phố rất hạn chế: số thu được điều tiết giữ lại tại cấp huyện và cấp xã chỉ đáp ứng khoảng 35% đến 40% tổng nhu cầu chi thực tế, khiến 60% đến 65% nhiệm vụ chi còn lại phải phụ thuộc vào nguồn bổ sung cân đối từ ngân sách cấp tỉnh.

Thứ ba, cơ cấu nguồn thu tại cấp huyện và xã thiếu tính ổn định lâu dài: các sắc thuế bền vững từ sản xuất kinh doanh (thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp ngoài quốc doanh) chiếm tỷ trọng dưới 25%, trong khi nguồn thu từ tiền sử dụng đất chiếm tới 30% đến 45% tổng thu ngân sách được hưởng ở một số đơn vị hành chính.

Thứ tư, về phân cấp nhiệm vụ chi, chi thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo trên 70% tổng chi cân đối ngân sách địa phương, làm cho tỷ trọng chi đầu tư phát triển bị thu hẹp xuống dưới mức 30%, gây cản trở lớn cho việc chủ động hoàn thiện cơ sở hạ tầng nông thôn.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của tình trạng trên là do cơ chế phân cấp nguồn thu chưa đủ mạnh, thẩm quyền điều chỉnh chính sách phần lớn tập trung ở cấp tỉnh khiến chính quyền cấp huyện và xã nảy sinh tâm lý ỷ lại vào số bổ sung cấp trên. Khi so sánh với mô hình phân cấp của tỉnh Ninh Bình trong cùng giai đoạn 2011-2014 – nơi đạt tốc độ tăng thu bình quân 17%/năm và tốc độ tăng chi 57%/năm nhờ phân chia tỷ lệ điều tiết thuế tài nguyên, phí môi trường và phí tham quan danh lam thắng cảnh cho cấp huyện (30% đến 50%) và cấp xã (10% đến 40%) – có thể thấy Hà Nam chưa khai thác hết các nguồn thu tại chỗ gắn với đặc thù kinh tế địa phương.

Về phương thức biểu diễn dữ liệu, các phát hiện này được trình bày trực quan thông qua Biểu đồ cột chồng thể hiện sự chuyển dịch cơ cấu giữa thuế sản xuất và tiền sử dụng đất giai đoạn 2011-2014, kết hợp với Bảng tổng hợp đối chiếu thu - chi cân đối của 6 đơn vị cấp huyện. Sự phối hợp giữa đồ thị phân tích tỷ trọng và bảng số liệu định lượng giúp phản ánh rõ ràng mức độ thâm hụt cục bộ của các địa phương, khẳng định tính tất yếu của việc tái cơ cấu tỷ lệ điều tiết tài chính công.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam đến năm 2020, luận văn đưa ra 4 giải pháp hành động cụ thể:

Thứ nhất, điều chỉnh phân cấp nguồn thu theo hướng tăng quyền tự chủ cho cấp cơ sở do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Nam ban hành. Nâng tỷ lệ phần trăm điều tiết giữ lại cho ngân sách cấp huyện và cấp xã lên mức 80% đến 100% đối với các khoản thuế môn bài, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp và lệ phí trước bạ nhà đất phát sinh trên địa bàn trong thời kỳ ổn định ngân sách 2016-2020.

Thứ hai, tái cơ cấu nhiệm vụ chi và nâng cao hiệu quả phân bổ vốn đầu tư do Sở Tài chính phối hợp với Ủy ban nhân dân các huyện thực hiện. Phấn đấu nâng tỷ trọng chi đầu tư phát triển từ dưới 30% lên mức 35% đến 40% trong tổng chi ngân sách địa phương trước năm 2020, đồng thời thực hiện cắt giảm tối thiểu 10% các khoản chi hành chính thường xuyên không thiết thực.

Thứ ba, chuẩn hóa hệ thống định mức phân bổ dự toán chi ngân sách do Hội đồng nhân dân tỉnh phê duyệt. Áp dụng bảng tiêu chí định mức phân bổ mới dựa trên các chỉ số định lượng về quy mô dân số và diện tích cho 100% đơn vị hành chính sự nghiệp ngay từ đầu năm tài chính 2016.

Thứ tư, nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ công chức tài chính - kế toán do Sở Nội vụ phối hợp Sở Tài chính triển khai. Mục tiêu đạt 100% cán bộ làm công tác quản lý tài chính tại 116 xã, phường, thị trấn có trình độ chuyên môn đạt chuẩn đại học và được bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý ngân sách qua Kho bạc Nhà nước trước năm 2018.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, cán bộ lãnh đạo và chuyên viên tại Sở Tài chính, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Nam và 6 đơn vị cấp huyện. Luận văn cung cấp luận cứ thực tiễn để xây dựng nghị quyết phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho giai đoạn ổn định ngân sách tiếp theo.

Thứ hai, các nhà hoạch định chính sách tài khóa và quản lý kinh tế tại các địa phương có điều kiện tự nhiên, kinh tế thuần nông tương đồng. Công trình mang lại bài học kinh nghiệm đối sánh cụ thể giữa mô hình quản lý của tỉnh Hà Nam và tỉnh Ninh Bình.

Thứ ba, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công. Luận văn là nguồn tư liệu chuẩn mực với hệ thống dữ liệu chuỗi 4 năm và khung phương pháp luận tiếp cận toàn diện từ lý thuyết phân quyền tài khóa.

Thứ tư, lãnh đạo Ủy ban nhân dân và cán bộ kế toán tại 116 xã, phường, thị trấn. Tài liệu hỗ trợ trực tiếp việc xây dựng quy trình lập dự toán, chấp hành và quyết toán ngân sách xã, nâng cao tính minh bạch tài chính cơ sở đạt chuẩn 100% theo quy định.

Câu hỏi thường gặp

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại Hà Nam có tính cấp thiết như thế nào?

Cơ chế này giải quyết trực tiếp tình trạng phụ thuộc tài khóa khi ngân sách địa phương phải nhận trợ cấp cân đối từ Trung ương tới hơn 50% tổng chi trong giai đoạn 2011-2014. Việc phân cấp giúp 6 đơn vị huyện thị chủ động khai thác tiềm năng thu tại chỗ, gắn quyền hạn với trách nhiệm giải trình.

Điểm nghẽn lớn nhất trong phân cấp nguồn thu tại Hà Nam giai đoạn 2011-2014 là gì?

Điểm nghẽn lớn nhất là nguồn thu ngân sách cấp tỉnh chiếm ưu thế trên 60%, trong khi cấp huyện và xã chỉ giữ lại được nguồn thu đáp ứng khoảng 35% đến 40% nhu cầu chi. Hơn nữa, việc phụ thuộc vào tiền sử dụng đất (chiếm tới 45% ở một số huyện) gây rủi ro cao cho cân đối ngân sách.

Bài học thực tiễn nào từ tỉnh Ninh Bình có thể áp dụng cho Hà Nam?

Hà Nam có thể áp dụng kinh nghiệm phân chia tỷ lệ điều tiết phí bảo vệ môi trường khoáng sản và phí du lịch cho cả 3 cấp ngân sách (huyện hưởng 30% đến 50%, xã hưởng 10% đến 40%), giải pháp đã giúp Ninh Bình đạt tốc độ tăng thu bình quân 17%/năm trong 4 năm liên tiếp.

Tỷ lệ tự cân đối ngân sách của khối huyện tại Hà Nam đạt mức bao nhiêu?

Tổng số thu cân đối được điều tiết giữ lại trên địa bàn khối huyện và thành phố chỉ đáp ứng khoảng 35% đến 40% nhu cầu chi ngân sách. Khoảng 60% đến 65% nhu cầu chi còn lại bắt buộc phải dựa vào nguồn bổ sung cân đối từ ngân sách cấp tỉnh.

Giải pháp nào giúp củng cố tính tự chủ cho ngân sách cấp xã theo luận văn?

Luận văn khuyến nghị điều tiết giữ lại 80% đến 100% các sắc thuế nhỏ tại chỗ cho ngân sách xã, kết hợp đào tạo chuẩn hóa năng lực cho 100% cán bộ tài chính kế toán cấp cơ sở trước năm 2018 nhằm bảo đảm chất lượng điều hành ngân sách theo đúng Luật Ngân sách Nhà nước.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa các cấp chính quyền địa phương dựa trên khung khổ Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002.
  • Phân tích chi tiết thực trạng tài khóa tỉnh Hà Nam qua chuỗi số liệu 4 năm (2011-2014), chỉ rõ mức độ tự cân đối của khối huyện chỉ đạt từ 35% đến 40% nhu cầu chi.
  • Đúc kết thành công bài học thực tiễn từ mô hình điều tiết nguồn thu đạt tốc độ tăng thu 17%/năm của tỉnh Ninh Bình để áp dụng phù hợp với bối cảnh Hà Nam.
  • Đề xuất đồng bộ 4 nhóm giải pháp về thể chế, cơ cấu nguồn thu, định mức phân bổ nhiệm vụ chi và đào tạo nhân lực hướng tới mốc thời gian hoàn thành năm 2020.
  • Các cơ quan quản lý nhà nước tỉnh Hà Nam cần sớm thể chế hóa các giải pháp phân cấp vào nghị quyết Hội đồng nhân dân để nâng tỷ trọng chi đầu tư lên 35% đến 40%, tạo bước đột phá phát triển kinh tế - xã hội địa phương.