CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ NỢ CÔNG 1. Lý thuyết về nợ công 1. Khái niệm về nợ công Cho đến nay khái niệm về nợ công vẫn còn chưa có sự thống nhất tại nhiều quốc gia, nhất là các quốc gia đang phát triển. Khái niệm về nợ công được định nghĩa trong các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam so với các quốc gia khác trên thế giới và các tổ chức tài chính quốc tế cũng có sự khác nhau.
Theo IMF định nghĩa thì nợ công là Nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ nợ của các tổ chức sau: - Chính phủ trung ương và các cơ quan của nó; - Chính quyền địa phương các cấp như bang, tỉnh, thành phố; - Ngân hàng trung ương; - Các tổ chức độc lập (Các công ty tài chính và phi tài chính; các ngân hàng thương mại, các đơn vị công ích…) khi: + Ngân sách của tổ chức đó là do Chính phủ báo cáo phê duyệt; + Chính phủ sở hữu hơn 50% số cổ phần có quyền biểu quyết hay hơn nửa số thành viên ban giám đốc là các đại diện của Chính phủ; + Khi vỡ nợ, nhà nước sẽ phải chịu trách nhiệm trả nợ của tổ chức đó. (IMF, 2001, Guidelines for Public dept management) Theo cách tính của UNCTAD thì nợ công, ngoài nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của các chính quyền địa phương còn bao gồm khoản nợ của các doanh nghiệp Nhà nước theo cơ chế tự vay tự trả (có thể là Công ty TNHH Nhà nước một thành viên, Tập đoàn kinh tế của Nhà nước, các Tổng công ty của Nhà nước, các khoản nợ tương ứng với tỷ lệ % phần góp vốn của Nhà nước tại các Công ty cổ phần; nếu các công ty này phá sản Nhà nước sẽ mất đi phần vốn này) với quỹ bảo hiểm xã hội mà Nhà nước sử dụng để mua trái phiếu, công trái Chính phủ, hay đầu tư vào các công trình kinh tế trọng 6 điểm của quốc gia và khoản tiền này Nhà nước phải chi trả cho người lao động nghỉ hưu trong tương lai. Trong hướng dẫn chung về khái niệm nợ công được phát hành bởi Hiệp hội các cơ quan Kiểm toán tối cao INTOSAI đã định nghĩa nợ công như sau: (1) Khoản phải trả hay các cam kết khác được gánh chịu trực tiếp bởi các cơ quan công quyền như là: Chính phủ trung ương, hay một Chính phủ liên bang, tùy thuộc vào thể chế chính trị của từng nước; Các Chính phủ bang, tỉnh, đô thị, khu vực và địa phương khác; Các doanh nghiệp, đơn vị kinh doanh do Nhà nước sở hữu hay quản lý; Các đơn vị Nhà nước khác. (2) Khoản phải trả hay các cam kết khác mà các cơ quan Nhà nước phải gánh vác với vai trò đại diện cho các doanh nghiệp tư nhân hay các đơn vị khác.
(3) Việc xử lý đối với các khoản phải trả của Ngân hàng trung ương tùy thuộc vào địa vị rõ ràng của các ngân hàng và mức độ độc lập của chúng từ Chính phủ trung ương. Theo WB (2002), nợ công là toàn bộ những khoản nợ của chính phủ và những khoản nợ được chính phủ bảo lãnh. Còn theo quy định của Luật Quản lý nợ công 2017 của Việt Nam, nợ công được hiểu bao gồm ba nhóm là: nợ Chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Như vậy, so với khái niệm nợ công của các tổ chức quốc tế như IMF, UNCTAD, INTOSAI, thì khái niệm nợ công của Việt Nam chưa bao gồm các khoản vay của Chính phủ đối với Ngân hàng Nhà nước và các khoản vay của khối các doanh nghiệp Nhà nước đối với các tổ chức trong nước và nước ngoài không có bảo lãnh của Chính phủ.
Có lẽ đây là nguyên nhân làm cho số liệu về nợ công của Việt Nam trong cơ sở dữ liệu của một số tổ chức quốc tế cao hơn so với số liệu của Việt Nam. Để hiểu rõ hơn sự khác biệt trong cách tính toán nợ công của Việt Nam và với các tổ chức tài chính quốc tế ta có thể xem bảng dưới đây: 7 Bảng 1. Phân biệt phạm vi nợ công theo cách tính của IMF, UCTAD, INTOSAI và Việt Nam IMF, Chỉ tiêu được tính trong nợ công VN UNCTAD, INTOSAI 1. Nợ chính phủ a.
Nợ trong nước - Tín phiếu KBNN X X - Trái phiếu Chính phủ, công trái X X - Vay từ NHNN để hỗ trợ lãi suất không tính X - Vay quỹ BHXH, SCIC X X b. Nợ nước ngoài - Nợ các chủ nợ đa phương X X - Nợ các chủ nợ song phương X X - Nợ thương mại X X 2. Nợ được Chính phủ bảo lãnh - Bảo lãnh vay trong nước (Bảo lãnh cho VDB, NHCSXH, X X TCT đường cao tốc và các doanh nghiệp khác) - Bảo lãnh cho các doanh nghiệp, tổ chức tín dụng vay X X nước ngoài 3. Nợ chính quyền địa phương - Trái phiếu chính quyền địa phương X X - Vay tồn ngân Kho bạc Không X tính 4.
Nợ của doanh nghiệp Nhà nước - Các khoản vay, phát hành trái phiếu của VDB không có không tính X bảo lãnh của Chính phủ - Các khoản vay trong nước của các tổ chức khác: NHCSXH, TCT đường cao tốc, Vinashin… không có không tính X bảo lãnh của Chính phủ Nguồn: Nguyễn Đăng Hưng (2014) Việc định nghĩa nợ công là vấn đề rất quan trọng, nếu định nghĩa không chính xác sẽ dẫn đến việc thống kê không đầy đủ các khoản nợ công, làm cho việc đánh giá nợ công không đúng với thực trạng của nó. Do đó, sẽ dẫn đến việc đề xuất những giải pháp kiểm 8 soát điều hành nợ công không mang lại hiệu quả, và dễ dẫn đến các rủi ro tài chính, gây ảnh hưởng đến an ninh tài chính quốc gia. Do việc định nghĩa nợ công của Việt Nam cũng có sự khác biệt so với thông lệ quốc tế nên việc áp dụng các nghiên cứu về nợ công trên thế giới, cũng như các đánh giá về nợ công của các tổ chức tài chính quốc tế về tình hình nợ công trên thế giới và Việt Nam cũng sẽ gặp nhiều khó khăn. Tuy nhiên, trong luận văn này, số liệu nợ công của Việt Nam vẫn được xác định theo định nghĩa của Luật Quản lý nợ công 2009.
Bản chất kinh tế của nợ công Theo nguyên tắc, khi việc chi tiêu vượt quá khả năng của nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác thì chính phủ buộc phải vay nợ để tài trợ và việc này khiến nợ công phát sinh. Điều này cho thấy nợ công là hệ quả của bội chi ngân sách của chính phủ và chính phủ phải có trách nhiệm hoàn trả. Các nhà kinh tế học cổ điển luôn nêu bật một nguyên tắc quan trọng và nhất quán về quản lý ngân sách là nguyên tắc ngân sách cân bằng. Theo đó, ngân sách cân bằng là ngân sách mà thu và chi bằng nhau.
Điều này giúp chính phủ chi tiêu hợp lý, tránh sự hoang phí và hạn chế tình trạng lạm thu thông qua việc ban hành các chính sách thuế và tăng thuế. Nguyên tắc này được khởi xướng và ủng hộ triệt để bởi các nhà kinh tế học cổ điển như Adam Smith, David Ricardo, và John Stuart Mill (Tsoulfidis, 2007). Vì vậy, hầu hết các nhà kinh tế học cổ điển không đồng tình với việc vay nợ của chính phủ để chi tiêu. Trái lại, nhà kinh tế học John Maynar Keys và những người thuộc trường phái Keynes lại ủng hộ việc vay nợ của chính phủ để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua chi tiêu (Theocarakis, 2014).
Họ lập luận trong những tình huống suy thoái kinh tế, việc đầu tư của khu vực tư nhân sụt giảm mạnh thì việc gia tăng đầu tư của chính phủ vào dự án công như cơ sở hạ tầng, giáo dục, và y tế thông qua vay nợ sẽ giúp phục hồi nền kinh tế. Hầu hết các chính phủ đều sử dụng lý thuyết của trường phái Keynes để vượt qua khủng hoảng kinh tế và tình trạng suy thoái của nền kinh tế. 9 Tuy nhiên, Paul Samuelson, một nhà kinh tế học ủng hộ trường phái Keynes, cho rằng việc phối hợp cả chính sách tài khóa mở rộng và chính sách tiền tệ linh hoạt là cần thiết để thúc đẩy hiệu quả nền kinh tế vượt qua sự suy thoái. Điều này cho thấy nợ công cũng là một công cụ gián tiếp quan trọng trong điều hành kinh tế của các chính phủ nhưng việc sử dụng nó phải thận trọng và đòi hỏi phải có sự phối hợp hiệu quả giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ.
Đặc điểm của nợ công Mặc dù có sự khác biệt về khái niệm nợ công giữa nhiều quốc gia trên thế giới, và dù có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản, nợ công có những đặc trưng sau đây: Thứ nhất, nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước. Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà Nhà nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy. Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trả nợ trực tiếp và trả nợ gián tiếp. Trả nợ trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó, cơ quan nhà nước sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay.
Trả nợ gián tiếp là trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh (ví dụ: Chính phủ bảo lãnh để Ngân hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam vay vốn nước ngoài). Thứ hai, nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: Một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; Hai là, đề đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị xã hội.
Nguyên tắc quản lý nợ công Việt Nam là Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai mục tiêu cơ bản trên.