Chương 1 của Luận án đã làm rõ những nội dung cơ bản sau: Thứ nhất, Luận án đã khái quát các công trình nghiên cứu ở trong nước theo những nội dung cơ bản rút ra trong lĩnh vực quản lý nợ công cũng như KTNN đối với quản lý nợ công. Các công trình nghiên cứu tập trung vào những vấn đề như sự cần thiết phải thiết lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, cách thức tổ chức kiểm toán nợ công, thực trạng quản lý nợ công. Thứ hai, luận án đã khái quát được các công trình nghiên cứu ở nước ngoài theo lĩnh vực có liên quan như nợ công, quản lý nợ công và các vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, khẳng định được sự cần thiết phải thiết lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công. Đồng thời, tác giả cũng chỉ ra một số vai trò của KTNN trong lĩnh vực quản lý nợ công.
Thứ ba, luận án xác định khoảng trống nghiên cứu về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công theo hướng tiếp cận ba góc độ vị trí pháp lý, chức năng và nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công. Trong đó tập trung phân tích vai trò của KTNN trong quản lý nợ công trên góc độ nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công. 30 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ NỢ CÔNG 2. Nợ công và quản lý nợ công 2.
Khái niệm nợ công Cho đến nay các khái niệm liên quan đến nợ công vẫn còn rất nhiều tranh luận, vẫn chưa có sự thống nhất cao tại các quốc gia, nhất là các quốc gia đang phát triển, trên các phương tiện thông tin đại chúng, các diễn đàn khoa học, nghị trường của Quốc hội hay các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước ta cũng như ở các quốc gia khác trên thế giới và các tổ chức quốc tế. Do vậy, để hiểu rõ hơn về nợ công, chúng ta phải xem xét một số khái niệm để có sự thống nhất trong cách sử dụng. Khái niệm nợ: Theo IMF [43], “Nợ là toàn bộ số dư còn lại tại một thời điểm nhất định của các khoản vay mà một đối tượng nào đó có nghĩa vụ phải thanh toán (cả gốc và lãi) vào một hoặc nhiều thời điểm trong tương lai” Theo định nghĩa của UNCTAD [55], “nợ là khoản mà người đi vay phải trả, trả vốn hoặc cả vốn lẫn lãi, trả bằng tiền hoặc bằng hàng hóa dịch vụ cho người cho vay ở một hoặc nhiều thời điểm trong tương lai”. Nợ như vậy bao gồm nợ vay, nợ từ việc bán trái phiếu, tiền trả trước của khách hàng, nghĩa vụ chi trả khách (như lương hưu).
Hiện nay các tổ chức quốc tế trong đó có UNCTAD khuyến cáo các nước nên tính toán và theo dõi nợ công theo nghĩa rộng này, bởi vì tại nhiều quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam, khu vực quốc doanh rất lớn. Theo Luật Quản lý nợ công [29], thì Nợ được hiểu là “khoản phải hoàn trả, bao gồm khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác có liên quan tại một thời điểm, phát sinh từ việc vay của chủ thể được phép vay vốn theo quy định của pháp luật Việt Nam” Theo cách hiểu này, nợ là khoản phải hoàn trả, bao gồm khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác có liên quan tại một thời điểm, phát sinh và liên quan đến việc vay của người vay. Khái niệm nợ công: Hiện nay trên thế giới tồn tại hai cách quan niệm về nợ công: theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng và theo chuẩn quốc tế được IMF định nghĩa thì nợ công là 31 Nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ nợ của các tổ chức sau: - Chính phủ trung ương và các cơ quan của nó; - Chính quyền địa phương các cấp như bang, tỉnh, thành phố; - Ngân hàng trung ương; - Các tổ chức độc lập (Các công ty tài chính và phi tài chính; các ngân hàng thương mại, các đơn vị công ích…) khi: + Ngân sách của tổ chức đó là do Chính phủ báo cáo phê duyệt; + Chính phủ sở hữu hơn 50% số cổ phần có quyền biểu quyết hay hơn nửa số thành viên ban giám đốc là các đại diện của Chính phủ; +Khi vỡ nợ, nhà nước sẽ phải chịu trách nhiệm trả nợ của tổ chức đó.
(IMF, 2001, Guidelines for Public dept management) Theo cách tính của UNCTAD thì nợ công, ngoài nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của các chính quyền địa phương còn bao gồm khoản nợ của các doanh nghiệp Nhà nước theo cơ chế tự vay tự trả (có thể là Công ty TNHH Nhà nước một thành viên, Tập đoàn kinh tế của Nhà nước, các Tổng công ty của Nhà nước, các khoản nợ tương ứng với tỷ lệ % phần góp vốn của Nhà nước tại các Công ty cổ phần; nếu các công ty này phá sản Nhà nước sẽ mất đi phần vốn này) với quỹ bảo hiểm xã hội mà Nhà nước sử dụng để mua trái phiếu, công trái Chính phủ, hay đầu tư vào các công trình kinh tế trọng điểm của quốc gia và khoản tiền này Nhà nước phải chi trả cho người lao động nghỉ hưu trong tương lai. Trong hướng dẫn chung về khái niệm nợ công được phát hành bởi Hiệp hội các cơ quan Kiểm toán tối cao INTOSAI đã định nghĩa nợ công như sau: (1) Khoản phải trả hay các cam kết khác được gánh chịu trực tiếp bởi các cơ quan công quyền như là: Chính phủ trung ương, hay một Chính phủ liên bang, tùy thuộc vào thể chế chính trị của từng nước; Các Chính phủ bang, tỉnh, đô thị, khu vực và địa phương khác; Các doanh nghiệp, đơn vị kinh doanh do Nhà nước sở hữu hay quản lý; Các đơn vị Nhà nước khác. (2) Khoản phải trả hay các cam kết khác mà các cơ quan Nhà nước phải gánh vác với vai trò đại diện cho các doanh nghiệp tư nhân hay các đơn vị khác. 32 (3) Việc xử lý đối với các khản phải trả của Ngân hàng trung ương tùy thuộc vào địa vị rõ ràng của các ngân hàng và mức độ độc lập của chúng từ Chính phủ trung ương.
Như vậy, so với khái niệm nợ công mà các tổ chức quốc tế như WB, UNCTAD, INTOSAI khuyến cáo các nước nên theo, khái niệm nợ công của Việt Nam chưa bao gồm các khoản vay của Chính phủ đối với Ngân hàng Nhà nước và các khoản vay của khối các doanh nghiệp Nhà nước đối với các tổ chức trong nước và nước ngoài có bảo lãnh và không có bảo lãnh của Chính phủ. Để hiểu rõ hơn, ta có thể xem bảng: Bảng 2.1: Phân biệt phạm vi nợ công theo cách tính của WB, UNCTAD, INTOSAI và Việt Nam WB, Chỉ tiêu được tính trong nợ công VN UNCTAD, INTOSAI 1. Nợ Chính phủ a. Nợ trong nước - Tín phiếu KBNN x x - Trái phiếu Chính phủ, công trái x x - Vay từ NHNN để hỗ trợ lãi suất không tính x - Vay Quỹ BHXH, SCIC x x b.
Nợ nước ngoài - Nợ các chủ nợ đa phương x x - Nợ các chủ nợ song phương x x - Nợ thương mại x x 2. Nợ được Chính phủ bảo lãnh - Bảo lãnh vay trong nước (Bảo lãnh cho VDB, NHCSXH, x x TCT đường cao tốc và các doanh nghiệp khác) 33 - Bảo lãnh cho các doanh nghiệp, tổ chức tín dụng vay nước x x ngoài 3. Nợ Chính quyền địa phương - Trái phiếu chính quyền địa phương x x - Vay tồn ngân kho bạc x không tính 4. Nợ của doanh nghiệp Nhà nước - Các khoản vay, phát hành trái phiếu của VDB không có bảo không tính x lãnh của Chính phủ - Các khoản vay trong nước của các tổ chức khác: NHCSXH, TCT đường cao tốc, Vinashin… không có bảo lãnh của Chính không tính x phủ Nguồn: Nghiên cứu sinh tự tổng hợp Có thể do thể chế chính trị hay do quan điểm điều hành mà xuất hiện những định nghĩa khác nhau theo các cách hiểu khác nhau về nợ công.
Tuy nhiên, nếu định nghĩa không chính xác dẫn đến việc thống kê không đầy đủ các khoản nợ công. Điều này sẽ gây khó khăn cho công tác quản lý, điều hành kinh tế vĩ mô và xác định nghĩa vụ thanh toán đối với ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, việc thống kê không đầy đủ các khoản nợ công cũng dễ dẫn đến các rủi ro tài chính, mất lòng tin đối với các chủ nợ, có khả năng bị các tổ chức xếp hạng tín dụng quốc tế đánh giá thấp dẫn đến tăng chi phí lãi vay và ảnh hưởng đến an ninh tài chính quốc gia. Tuy nhiên, trong khuôn khổ nghiên cứu, tác giả vẫn thống nhất với định nghĩa nợ công theo nghĩa hẹp, nợ công bao gồm: nợ Chính phủ và nợ của chủ thể khác (doanh nghiệp, các cơ quan, tổ chức…) nhưng được Chính phủ bảo lãnh thanh toán, và nợ của chính quyền địa phương.
Phân loại nợ công Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công. Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay thì nợ công gồm có hai loại: nợ trong nước và nợ nước ngoài. Nợ trong nước là nợ công mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức Việt Nam. Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là Chính phủ nước ngoài, 34 vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài.
Như vậy, theo pháp luật Việt Nam, nợ nước ngoài không được hiểu là nợ mà bên cho vay là nước ngoài, mà là toàn bộ các khoản nợ công không phải là nợ trong nước. Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài có ý nghĩa quan trọng trong quản lý nợ. Việc phân loại này về mặt thông tin sẽ giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế. Và ở một số khía cạnh, việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ của Nhà nước Việt Nam, vì các khoản vay nước ngoài chủ yếu bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác.
Theo phương thức huy động vốn, thì nợ công có hai loại là nợ công từ thỏa thuận trực tiếp và nợ công từ công cụ nợ. Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay. Phương thức huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gia là các hiệp định, thỏa thuận giữa Nhà nước Việt Nam với bên nước ngoài.