CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN LÝ THUYẾT 1. Các quan điểm về nợ công Có nhiều cách tiếp cận với khái niệm nợ công. Theo Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), nợ công, hay còn gọi là nợ chính phủ, là những phần nghĩa vụ nợ trực tiếp hoặc được thừa nhận của chính phủ một quốc gia với phần còn lại của nền kinh tế và nước ngoài.
Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới (WB) và quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Diễn đàn Thương mại và Phát triển Liên hợp quốc (UNCTAD), nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của 4 nhóm chủ thể bao gồm: • Nợ của Chính phủ trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương; • Nợ của các cấp chính quyền địa phương; • Nợ của Ngân hàng trung ương; • Nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn Như vậy, nợ công theo thông lệ quốc tế nợ công, theo nghĩa rộng, là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập (nguồn vốn hoạt động do ngân sách nhà nước quyết định hay trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước và trong trường hợp vỡ nợ, nhà nước phải trả nợ thay). Theo nghĩa hẹp, nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương và nợ của các tổ chức độc lập được Chính phủ bảo lãnh thanh toán. Còn theo cách tính ở Việt Nam, Luật Quản lý nợ công năm 2009 quy định, nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Theo đó, nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 8 định của pháp luật.
Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành. Như vậy, có thể khái quát, nợ công là toàn bộ các khoản vay nợ của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương tại một thời điểm nào đó.
Tuy có nhiều cách tiếp cận khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản nợ công đều có bản chất như sau: Xét về bản chất kinh tế, khi Chính phủ mong muốn hoặc bắt buộc phải chi tiêu vượt quá khả năng thu của mình (khoản thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác) thì phải vay vốn để bù đắp thâm hụt ngân sách và điều đó làm phát sinh nợ công. Trong lĩnh vực tài chính công, một nguyên tắc quan trọng của ngân sách nhà nước được các nhà kinh tế học cổ điển hết sức coi trọng, đó là nguyên tắc cân bằng ngân sách. Theo nghĩa cổ điển, cân bằng ngân sách được hiểu là một ngân sách mà ở đó, số chi bằng với số thu. Về ý nghĩa kinh tế, điều này giúp Chính phủ tiết kiệm chi tiêu hoang phí, còn về ý nghĩa chính trị, nguyên tắc này sẽ giúp hạn chế tình trạng Chính phủ lạm thu thông qua việc quyết định các khoản thuế.
Các nhà kinh tế học cổ điển như A.Say là những người khởi xướng và ủng hộ triệt để nguyên tắc này trong quản lý tài chính công. Và chính vì thế, các nhà kinh tế học cổ điển không đồng tình với việc Nhà nước có thể vay nợ để chi tiêu. Ngược lại với các nhà kinh tế học cổ điển, một nhà kinh tế học được đánh giá là có ảnh hưởng mạnh mẽ nhất ở nửa đầu thế kỷ XX là John M.Keynes (1883-1946) và những người ủng hộ mình (gọi là trường phái Keynes) lại cho rằng, trong nhiều trường hợp, đặc biệt là khi nền kinh tế suy thoái dẫn đến việc đầu tư của tư nhân giảm thấp, thì Nhà nước cần ổn định đầu tư bằng cách vay tiền (tức là cố ý tạo ra thâm hụt ngân sách) và tham gia vào các dự án đầu tư công cộng như đường xá, cầu cống và trường học, cho đến khi nền kinh tế có mức đầu tư tốt trở lại. Học thuyết TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 9 của Keynes (cùng với sự chỉnh sửa nhất định từ những đóng góp cũng như phản đối của một số nhà kinh tế học sau này là Milton Friedman và Paul Samuelson) được hầu hết các Chính phủ áp dụng để vượt qua khủng hoảng và tình trạng trì trệ của nền kinh tế.
Ngược lại với Keynes, Milton Friedman cho rằng, việc sử dụng chính sách tài khóa nhằm tăng chi tiêu và việc làm sẽ không có hiệu quả và dễ dẫn đến lạm phát trong thời kỳ suy thoái vì người dân thường chi tiêu dựa trên kỳ vọng về thu nhập thường xuyên chứ không phải thu nhập hiện tại và mọi chính sách đều có độ trễ nhất định. Thay vì thực hiện chính sách tài khóa thiếu hụt, Nhà nước nên thực thi chính sách tiền tệ hiệu quả. Còn Paul Samuelson, một nhà kinh tế học theo trường phái Keynes, đã có những bổ sung quan trọng trong quan niệm về chính sách tài khóa của Keynes. Ông cho rằng, để kích thích nền kinh tế vượt qua sự trì trệ, cần thiết phải thực hiện cả chính sách tài khóa mở rộng và chính sách tiền tệ linh hoạt.
Như vậy, vay nợ là một cách huy động vốn tài trợ cho phát triển nhưng nếu không được quản lý tốt sẽ gây tác động tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế. Phần tiếp theo, tác giả sơ lược về các lý thuyết và nghiên cứu về những tác động tích cực và tiêu cực của nợ công đến nền kinh tế. Sự tác động của nợ công đến nền kinh tế Nợ công có tầm ảnh hưởng đến nền kinh tế trong ngắn hạn và dài hạn. Theo quan điểm truyền thống, nợ công có tác động trong việc thúc đẩy cầu và sản lượng đầu ra trong ngắn hạn; do việc vay nợ của chính phủ để bù đắp thâm hụt ngân sách do cắt giảm các nguồn thu từ thuế trong khi mức chi tiêu công không thay đổi làm giảm tiết kiệm của quốc gia và mức tích luỹ vốn, nên khuyến khích người dân tiêu dùng nhiều hơn, số người thất nghiệp giảm đi mặc dù lạm phát có thể cao hơn (theo giả định của lý thuyết Keynes) nhưng lại gây mất vốn và làm giảm đầu ra trong dài hạn (theo Elmendorf và Mankiv, 1999).
Quan điểm của David Ricardo, một nhà kinh tế người Anh (1772 – 1832) lại cho rằng mức thuế cắt giảm được bù đắp bằng nợ chính phủ sẽ không có tác động đến tiêu dùng kể cả trong ngắn hạn. Ngược lại, nó TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 10 làm các khoản tiết kiệm tư nhân tăng lên bởi người tiêu dùng đang chuẩn bị cho mức thuế cao sẽ đến trong tương lai để chi trả lãi và nợ gốc cho các khoản nợ hiện tại. Theo Lê Thị Minh Ngọc (2013) nhận định rằng xét về mặt tích cực, Chính phủ có thể sử dụng nợ công như một công cụ để tài trợ vốn, đáp ứng nhu cầu đầu tư cho các dự án, công trình trọng điểm, khuyến khích phát triển sản xuất, kích thích tăng trưởng kinh tế. Việc tăng nợ công để bù đắp thâm hụt ngân sách do cắt giảm thuế có thể sẽ góp phần kích thích tiêu dùng, tăng sản lượng, việc làm, từ đó tăng tổng sản phẩm quốc dân trong ngắn hạn.
Tuy nhiên, trong dài hạn, một khoản nợ Chính phủ lớn cũng là nguyên nhân khiến lãi suất tăng, đầu tư giảm, tiết kiệm giảm và khuyến khích luồng vốn từ nước ngoài chảy vào, từ đó làm tăng trưởng sản lượng tiềm năng quốc gia bị chậm lại. Nợ công tăng quá cao sẽ khiến nền kinh tế dễ bị tổn thương và chịu nhiều sức ép từ bên trong lẫn bên ngoài quốc gia. Cụ thể những tác động này của nợ công đến nền kinh tế như sau: Thứ nhất, nợ công lớn làm giảm tích lũy vốn tư nhân (private saving), dẫn đến hiện tượng thoái lui đầu tư tư nhân. Khi chính phủ tăng vay nợ, đặc biệt là vay trong nước, lúc này mức tích lũy vốn tư nhân sẽ được thay thế bởi tích lũy nợ chính phủ.
Thay vì sở hữu cổ phiếu, trái phiếu doanh nghiệp hay gửi tiết kiệm ngân hàng, dân chúng lại sở hữu trái phiếu chính phủ làm cho cung về vốn giảm trong khi cầu tín dụng của chính phủ lại tăng lên, từ đó đẩy lãi suất tăng, chi phí đầu tư tăng và có thể dẫn đến hiện tượng “thoái lui đầu tư” khu vực tư nhân (crowding-out effect). Thứ hai, nợ công làm giảm tiết kiệm quốc gia (national saving). Thu nhập quốc gia (Y) được xác định tương đương với tổng sản lượng quốc dân (GDP) theo công thức: Y = C + S + T = C + I + G + NX = GDP (*) TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 11 Trong đó: Y: thu nhập quốc gia; C: Tiêu dùng tư nhân; S: tiết kiệm tư nhân ; T: thuế trừ đi các khoản thanh toán; I: Đầu tư nội địa; G: Chi tiêu của chính phủ, NX: Xuất khẩu ròng. Như vậy: S + (T – G) = I + NX (**) Hay: T – G = I + NX – S (***) Phương trình (***) chỉ ra rằng khi ngân sách nhà nước thâm hụt (T-G<0) tức I + NX < S, như vậy, những khả năng có thể xảy ra là: Tiết kiệm tư nhân (S) tăng, đầu tư nội địa (I) giảm và xuất khẩu ròng (NX) giảm.
Khi chính phủ tăng vay nợ để bù đắp thâm hụt, chúng ta lần lượt xem xét những khả năng này có thể xảy ra và sự tác động của nó đến tiết kiệm quốc gia: 1. Tiết kiệm tư nhân tăng (S): Trong thực tế, một số nhà kinh tế học lập luận rằng, tiết kiệm tư nhân sẽ tăng chính xác bằng lượng giảm của tiết kiệm của chính phủ. Tuy nhiên trong trường hợp này, chúng ta tạm thời giả định tiết kiệm tư nhân tăng ít hơn phần tiết kiệm của chính phủ giảm, chính vì vậy mà tiết kiệm quốc gia giảm. Đầu tư nội địa giảm (I): Đầu tư nội địa giảm dẫn đến đầu ra là tổng vốn nội địa giảm.