CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LY LUẬN VA CƠ SO THUC TIEN KHI XÂY DUNG MON HOC PHAP LUAT DAU TU CONG TRONG CHUONG TRINH DAO TAO TAI TRUONG DAI HOC LUAT HA NOI 1. VỊ TRI, VAI TRO CUA PHAP LUAT DAU TƯ CONG TRONG HE THONG PHAP LUAT TAI CHINH CONG O VIET NAM Theo PGS.TS Trần Dinh Thiên - Viện Kinh tế Việt Nam: Việc gia tăng vốn xã hội được gọi là đầu tư công. Việc tăng vốn xã hội thuộc chức năng của Chính phủ, vì vậy đầu tư công thường được đồng nhất với đầu tư mà chính phủ thực hiện.
Đầu tư công bao gom: Dau tu tir ngan sach (phan cho cac BO nganh Trung uong, cac dia phuong); Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là các chương trình mục tiêu trung và dài hạn), cũng được thông qua trong kế hoạch ngân sách hang năm, tín dụng dau tư (vốn cho vay) của Nha nước có mức độ ưu đãi nhất định; Đầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước, mà phần vốn quan trọng của doanh nghiệp có nguôn goc từ ngân sách Nhà nước. Khái niệm “đầu tư công” còn được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn Nhà nước dé đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích kinh doanh như: Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo. Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vi sự nghiệp, tô chức chính trị, tô chức chính trị - xã hội, kê cả việc mua sam, sửa chữa tai sản cô định băng vôn sự nghiệp; Cac dự án deu tư của cộng đông dân cu, tô chức chính trị - xã hột - nghề nghiệp, tô chức xã hội - nghề nghiệp được hồ trợ từ vôn nha nước theo quy định của pháp luật; Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ. Trần Đình Thiên cho biết, hiện tại "đầu tư công" vẫn được quan niệm một cách khá đơn giản: nó bao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành.
Đầu tư công được xét không phải từ góc độ mục đích mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng đề dau tư. Đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do nhà nước quản lý. Đây là cách hiểu phổ biến hơn cả và cũng là đối tượng của chính sách đầu tư của Nhà nước hiện nay. Doanh nghiệp nhà nước là lực lượng cơ bản thực hiện đầu tư công.
Tuy nhiên, nó lại đang vận hành trong những cơ chế không rõ ràng, minh bạch (lẫn lộn đầu tư công và đầu tư kinh doanh để thu lợi nhuận, dẫn tới lẫn lộn, nhập nhèm về cơ chế). Day là cơ sở chủ yếu dé thực hiện việc thu hồi các khoản đầu tư ra ngoài ngành của các tập đoàn, tong công ty nhà nước đang đặt ra rất gay gắt hiện nay. Dé tận dụng hiệu quả lan tỏa của đầu tư công đối với việc nuôi dưỡng kích thích sự phát triển của DNTN nói chung, cần tiễn hành cải cách DNNN một cách triệt để nhằm bảo đảm một môi trường cạnh tranh tự do bình đăng thực chất. Cải cách không chỉ vì sức ép hội nhập mà phải thay đổi vì sự phát triển của quốc gia.
Vấn dé cải cách DNNN cần phải được xem lại một cách cơ bản, theo nghĩa nhằm mục tiêu cơ bản là trả lại đúng chức năng vốn có của bộ phận này. Trong nền kinh tế thị trường, doanh nghiệp nha nước được thành lập dé cung cấp hàng hóa dịch vụ công, trong chừng mực đầu tư tư nhân chưa đủ năng lực thực hiện chức năng này. Cải cách triệt dé doanh nghiệp nhà nước là giải phóng bộ phận này ra khỏi những lĩnh vực phi hàng hóa dịch vụ công, trả sân chơi lại cho doanh nghiệp tư nhân. Lập luận nay ham y rang cai cách khu vực DNNN không phai chị vi, khong chu yêu vì lý đo tham những hay những sai phạm đạo đức cua bộ máy quản trị doanh nghiệp nha nước Chu yếu là đê tra lại cho doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân dung chức năng vôn có của nó mà hệ thông thị trường quy định.
Luật Đâu tư công được ban hành là thực sự cân thiệt nhắm tăng cường quan lý, sư dụng có hiệu quả các nguôn lực cua Nha nước dé hướng tới thực hiện mục tiêu đột phá xây dựng hạ tang đồng bộ trong thời gian tới. Luật sẽ tạo ra hệ thống pháp lý đồng bộ để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoặc có liên quan đến hoạt động đầu tư công làm cơ sở để thực hiện, đưa hoạt động đâu tư công vào nề nép. Các cơ quan Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán sẽ có điều kiện để giảm sát, kiểm tra việc triển khai thực hiện các chương trình, dự án đầu tư công có bảo đảm đúng các quy định pháp luật hay không. Nhờ đó, việc quản lý và sử dụng vôn đâu tư công sẽ có hiệu quả hơn.
Có thể nói nội dung Luật Đầu tư công lần này có nhiều nội dung rất đôi mới. Các nội dung này đều chưa được quy định ở các văn bản pháp luật hiện hành. Cụ thể như: Thứ nhất, đã thé chế hóa quy trình quyết định chủ trương đầu tư tại chương II, là nội dung đổi mới quan trọng nhất của Luật Đầu tư công: đó là điểm khởi đầu quyết định tính đúng đắn, hiệu quả của chương trình, dự án; nhằm ngăn ngừa sự tùy tiện, chủ quan, duy ý chí và đơn giản trong việc quyết định chủ trương đầu tư, nâng cáo trách nhiệm của người ra quyết định chủ trương đâu tư; Thứ hai, tăng cường va đôi mới công tác thâm định về nguôn von và can đôi vôn, coi đó là một trong những nội dung quan trọng nhât của công tác thâm định chương trình, dự án đâu tư công ; Thứ ba, bao dam tính hệ thông, đồng bộ và xuyên suôt trong toàn bộ quá trình quan lý chương trình, dự án Dau tư công; từ khâu đâu tiên là xác định chủ trương dau tư, quyết định dau tư, triên khai thực hiện dự án, đên khâu cuôi là đánh gia hiệu quả, quan lý chương trình, dự án sau dau tu; Thứ tư, đổi mới mạnh mẽ công tác lập kế hoạch đầu tư; chuyển từ việc lập kế hoạch ngăn hạn, hàng năm sang kế hoạch trung hạn 5 năm, phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm; Thứ năm, tang cường công tác theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công; Thứ sáu, đổi mới hoàn thiện quy chế phân cấp quản lý đầu tư công phân định quyên hạn đi đôi với trách nhiệm của từng câp. - Luật Đầu tư công quy định việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công; quản lý Nha nước về dau tư công; quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị, tô chức, ca nhân liên quan đến hoạt động đầu tư công.
Như vậy, với quy định của Luật Đầu tu công, mọi đối tượng sử dụng vốn đầu tư công, ké cả doanh nghiệp đều được điều chỉnh trong Luật này; nhưng chỉ điều chỉnh các nội dung có liên quan làm cơ sở pháp lý về xác định chủ trương đầu tư, xây dựng kê hoạch vốn để bố trí vốn đầu tư công theo quy định của pháp luật. Ví dụ: Vốn đầu tư doanh nghiệp công ích quốc phòng, các dự án đường sắt của Đường sat Việt Nam, các dự án điện ở các vùng dân tộc được Tập đoàn Điện lực triển khai thực hién,. được Quốc hội thông qua trong dự toán Ngân sách Nhà nước hàng năm. Riêng về các hoạt động đâu tư của doanh nghiệp Nhà nước, sau khâu Nhà nước bô trí vôn, các hoạt động đâu tư của doanh nghiệp sẽ chịu sự điều chỉnh của Luật Quan ly va sử dung vôn Nhà nước đâu tư vào sản xuât, kinh doanh tại doanh Luật dau tư công ra đời và có hiệu lực từ 2015 là một yếu td quan trọng nâng cao hiệu quả đầu tư công.
Cùng với thực hiện Luật Đầu tư công, Luật mua săm công, thực hiện triệt đê nguyên tặc công khai, minh bạch, giám sát độc lập, quy chế độ trách nhiệm cá nhân trong từng khâu của quá trình đầu tư, thiết kế, thâm định, thi công, giám sát, quyết toán. Nâng cao vai trò, trách nhiệm của báo chí trong việc phát hiện, giám sát đầu tư công. Nâng cao vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong toan bộ quá trình thực hiện đầu tư công. Khuyến nghị của giới chuyên gia là, dé tăng cường mức độ toàn diện va minh bạch của ngân sách, cần bảo đảm nhất quán từ khâu dự toán đến quyết toán cho cả chỉ thường xuyên lẫn chi đầu tư; hợp nhất dữ liệu kế toán của các đơn vị khu vực công trong báo cáo tài chính hợp nhất của Chính phủ, dé tạo ra bức tranh toàn diện về hoạt động của khu vực công.
Theo đó, cần có cơ chế tăng cường trách nhiệm giải trình và báo cáo theo hiệu quả hoạt động; từng bước triển khai lập ngân sách theo đầu ra tại các cơ quan, đơn vị phù hợp. Thứ ha, cần cải thiện năng lực phối hợp vùng: tập trung nâng cao hiệu suất và sắp xếp lại nguồn lực trong lĩnh vực tài chính; gắn kết tốt hơn giữa chi sự nghiệp với chi đầu tư, đặc biệt trong giao thông và nông nghiệp dé kéo dài vòng đời đầu tư. Nghiên cứu cơ chế dé các địa phương nghèo nâng cao khả năng huy động thu và giảm phụ thuộc vào số bỏ sung từ ngân sách trung ương thông qua cơ chế phân chia nguồn thu công bằng minh bach. Thứ tư, bảo đảm tiết kiệm và hiệu quả các khoản chi tài chính của khu vực công.
Các khoản chỉ tài chính của khu vực công đa phần là do NSNN đảm nhận, có đặc điểm không hoàn trả trực tiếp, không có tính chất ngang giá, lại có phạm vi rộng, khối lượng chỉ lớn. Vì vậy, cần coi trọng và thực hiện mục tiêu tiết kiệm và hiệu quả các khoản chi của khu vực công trong quá trình cải cách, đôi mới tài chính công.