Tổng quan nghiên cứu

Giai đoạn 2011 - 2015, tỉnh Điện Biên chính thức triển khai Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới theo Quyết định số 800/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ trên địa bàn 116 xã thuộc 10 đơn vị hành chính cấp huyện. Tuy nhiên, tính đến hết năm 2015, toàn tỉnh mới chỉ có duy nhất 01/116 xã (xã Thanh Chăn, huyện Điện Biên) đạt chuẩn nông thôn mới, tương ứng với tỷ lệ 0,86%, thấp hơn rất nhiều so với mục tiêu đề ra là 20% số xã (tương đương khoảng 23 xã). Xuất phát điểm của nông thôn Điện Biên vô cùng khó khăn với địa hình đồi núi dốc chia cắt mạnh, tỷ lệ hộ nghèo lên tới 44,94%, đồng bào dân tộc thiểu số chiếm khoảng 80% dân số với 21 dân tộc cùng sinh sống, trong khi thu nhập bình quân khu vực nông thôn chỉ đạt 10,3 triệu đồng/người/năm (so với mức 22,31 triệu đồng/người/năm tính chung toàn tỉnh). Quá trình tổ chức thực thi chính sách của chính quyền địa phương bộc lộ nhiều hạn chế về tổ chức bộ máy, huy động nguồn lực và kiểm soát tiến độ. Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế của tác giả Nguyễn Tiến Cường, được thực hiện tại Trường Đại học Kinh tế Quốc dân dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Đỗ Anh Đức, tập trung nghiên cứu đối tượng là hoạt động tổ chức thực thi Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới của chính quyền tỉnh Điện Biên giai đoạn 2011 - 2015. Mục tiêu trọng tâm của đề tài là hệ thống hóa khung lý thuyết tổ chức thực thi chính sách công cấp tỉnh, phân tích sâu thực trạng, chỉ rõ điểm mạnh, điểm yếu, nguyên nhân và đề xuất các giải pháp chiến lược có tính khả thi cao nhằm nâng cao hiệu quả thực thi chính sách đến năm 2020. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc tạo chuyển biến diện mạo nông thôn, nâng mức đạt bình quân 5,5 tiêu chí/xã và thúc đẩy an sinh xã hội bền vững tại vùng biên giới Tây Bắc.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết tổ chức thực thi chính sách kinh tế - xã hội của Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, tiếp cận quy trình thực thi chính sách công qua ba giai đoạn liên hoàn: chuẩn bị triển khai, chỉ đạo thực thi và kiểm soát sự thực hiện. Lý thuyết quản trị công hiện đại chỉ rõ rằng sự thành công của một chương trình mục tiêu quốc gia phụ thuộc chặt chẽ vào bốn điều kiện nền tảng: chương trình được thiết kế phù hợp với đặc thù địa phương, bộ máy hành chính đủ năng lực điều phối, cam kết chính trị mạnh mẽ từ đội ngũ lãnh đạo và sự đồng thuận tham gia tích cực từ cộng đồng dân cư theo nguyên tắc dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra. Các khái niệm trung tâm được chuẩn hóa dựa trên các văn bản pháp lý của Nhà nước, gồm:

  • Nông thôn mới theo Quyết định số 491/QĐ-TTg và Quyết định số 342/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, được lượng hóa qua Bộ tiêu chí quốc gia gồm 19 tiêu chí thuộc 5 nhóm nội dung (quy hoạch, hạ tầng kinh tế - xã hội, kinh tế và tổ chức sản xuất, văn hóa - xã hội - môi trường, hệ thống chính trị và an ninh trật tự).
  • Cấp độ đạt chuẩn nông thôn mới: Xã đạt chuẩn khi đáp ứng đủ 19/19 tiêu chí; huyện đạt chuẩn khi có từ 75% số xã đạt chuẩn; tỉnh nông thôn mới khi có từ 80% số huyện trên địa bàn đạt chuẩn.
  • Tổ chức thực thi chương trình mục tiêu quốc gia cấp tỉnh: Là tổng thể các hoạt động có tổ chức của bộ máy chính quyền địa phương (Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Ban Chỉ đạo và Văn phòng Điều phối tỉnh) nhằm cụ thể hóa các mục tiêu của Trung ương thành kết quả thực tế trên địa bàn tỉnh.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng kết hợp dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp được thu thập trong khung thời gian 2011 - 2017:

  • Nguồn dữ liệu thứ cấp: Thu thập toàn diện từ Niên giám thống kê của Cục Thống kê tỉnh Điện Biên, các báo cáo tổng kết 5 năm của Ban Chỉ đạo tỉnh, Văn phòng Điều phối Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới tỉnh Điện Biên, cùng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của 10 huyện, thị xã, thành phố trên địa bàn 116 xã.
  • Nguồn dữ liệu sơ cấp: Tác giả tiến hành phỏng vấn sâu có chủ đích vào tháng 7 năm 2017 đối với 03 cán bộ lãnh đạo chủ chốt tỉnh Điện Biên: Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh kiêm Trưởng Ban Chỉ đạo tỉnh, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh kiêm Phó Trưởng ban Thường trực Ban Chỉ đạo, và Phó Chánh Văn phòng chuyên trách Văn phòng Điều phối tỉnh. Cỡ mẫu lãnh đạo chuyên gia này đảm bảo tính đại diện cao nhất về góc nhìn điều hành vĩ mô, hoạch định chiến lược và chỉ đạo thực tiễn.
  • Phương pháp phân tích: Sử dụng phương pháp mô hình hóa, thống kê mô tả, tổng hợp và so sánh đối chuẩn với kinh nghiệm thực thi của tỉnh Nghệ An (tổ chức 40 lớp tập huấn cho hơn 2.000 cán bộ với kinh phí 20.702 triệu đồng) và tỉnh Hòa Bình (176 lớp bồi dưỡng cho hơn 7.000 lượt cán bộ, huy động nhân dân đóng góp 1.719,6 tỷ đồng). Việc lựa chọn phương pháp phân tích quy trình chính sách kết hợp đối chuẩn liên tỉnh giúp giải thích nguyên nhân thất bại trong việc đạt các chỉ tiêu hạ tầng và nhận diện chính xác các rào cản thể chế tại tỉnh Điện Biên.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích định lượng thực trạng tổ chức thực thi chính sách tại tỉnh Điện Biên giai đoạn 2012 - 2015 mang lại những phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, tỷ lệ hoàn thành mục tiêu tổng thể đạt mức rất thấp so với kế hoạch. Hết năm 2015, toàn tỉnh chỉ có 01/116 xã đạt 19 tiêu chí (tương đương 0,86%); 01 xã đạt 15 tiêu chí (0,86%); 08 xã đạt 10 - 14 tiêu chí (6,89%); 38 xã đạt 5 - 9 tiêu chí (32,70%); và có tới 68/116 xã đạt dưới 5 tiêu chí (chiếm 58,62%). Số lượng tiêu chí hoàn thành bình quân chỉ đạt 5,5 tiêu chí/xã, cách xa mục tiêu 20% số xã đạt chuẩn (23 xã) do Tỉnh ủy và Hội đồng nhân dân tỉnh đặt ra.

Thứ hai, sự chênh lệch lớn giữa các nhóm tiêu chí. Tiêu chí số 1 về quy hoạch đạt 100% (116/116 xã hoàn thành); tiêu chí số 19 về an ninh, trật tự xã hội đạt 93,97% (109 xã); tiêu chí số 8 về bưu điện đạt 80,17% (93 xã); tiêu chí số 12 về lao động đạt 55,17% (64 xã). Trái lại, các tiêu chí đòi hỏi nguồn vốn đầu tư lớn và chuyển đổi sản xuất đạt kết quả rất thấp: tiêu chí số 2 về giao thông chỉ đạt 0,86% (1 xã); tiêu chí số 6 về cơ sở vật chất văn hóa đạt 0,86% (1 xã); tiêu chí số 17 về môi trường đạt 0,86% (1 xã); tiêu chí số 9 về nhà ở dân cư đạt 4,31% (5 xã); tiêu chí số 10 về thu nhập và tiêu chí số 11 về tỷ lệ hộ nghèo đều chỉ đạt 8,62% (10 xã).

Thứ ba, sự thiếu hụt về nhân lực chuyên trách và cơ chế phối hợp. Bộ máy Ban Chỉ đạo cấp tỉnh gồm 34 thành viên nhưng 100% hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm, làm việc theo nguyên tắc tập thể nên thiếu trách nhiệm cá nhân cụ thể. Ở cấp cơ sở, có tới 26/116 xã hoàn toàn chưa có công chức chuyên trách phụ trách nông thôn mới. Nguồn lực tài chính chủ yếu dựa vào ngân sách Trung ương cấp phát, việc huy động vốn từ doanh nghiệp và nhân dân đóng góp gần như không đáng kể trong bối cảnh tỷ lệ hộ nghèo toàn tỉnh chiếm 44,94%.

Thảo luận kết quả

Khi mô tả dữ liệu trên biểu đồ và bảng tổng hợp so sánh mức độ đạt tiêu chí, độ lệch âm thể hiện rõ rệt ở nhóm tiêu chí cơ sở hạ tầng thiết yếu: giao thông thiếu 33 xã so với kế hoạch (đạt 1/34 xã mục tiêu), thủy lợi đạt 34/30 xã (vượt kế hoạch 4 xã), điện thiếu 49 xã (đạt 34/83 xã mục tiêu), cơ sở văn hóa thiếu 19 xã (đạt 1/20 xã mục tiêu), và y tế thiếu 45 xã (đạt 26/71 xã mục tiêu).

Nguyên nhân chính của tình trạng trên bắt nguồn từ việc lập kế hoạch 5 năm và hàng năm chưa bám sát điều kiện địa hình phức tạp, lập kế hoạch vốn thụ động phụ thuộc vào ngân sách Trung ương. So với tỉnh Hòa Bình (ban hành 13 Nghị quyết HĐND và trên 320 văn bản chỉ đạo của UBND tỉnh), chính quyền tỉnh Điện Biên ban hành văn bản hướng dẫn còn chậm trễ, quy trình phê duyệt quy hoạch bị kéo dài làm giảm chất lượng triển khai. Công tác tuyên truyền ở cơ sở chưa thực sự sâu rộng, khiến người dân còn tâm lý ỷ lại vào Nhà nước. Ngoài ra, việc thiếu vắng cơ chế kiểm tra, giám sát định kỳ hàng tháng, hàng quý từ cấp huyện đến cơ sở cùng sự hạn chế trong việc lôi kéo người dân tham gia đánh giá đã làm suy giảm tính giải trình và hiệu lực quản lý công.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác tổ chức thực thi Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới của chính quyền tỉnh Điện Biên giai đoạn đến năm 2020, luận văn đưa ra 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Kiện toàn bộ máy tổ chức thực thi và chuẩn hóa nguồn nhân lực (Chủ thể thực hiện: Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Nội vụ và UBND cấp huyện). Cần khẩn trương tuyển dụng, điều động và bố trí 100% công chức chuyên trách phụ trách nông thôn mới cho 26 xã hiện chưa có cán bộ; kiện toàn Văn phòng Điều phối tỉnh theo hướng chuyên nghiệp hóa, phân định rõ trách nhiệm cá nhân của từng thành viên Ban Chỉ đạo thay vì cơ chế tập thể kiêm nhiệm; tổ chức tối thiểu 15 - 20 lớp tập huấn chuyên sâu hàng năm cho cán bộ cấp xã về kỹ năng lập kế hoạch và quản lý dự án công.
  2. Hoàn thiện quy trình lập kế hoạch và đẩy nhanh ban hành văn bản hướng dẫn (Chủ thể thực hiện: Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phối hợp Sở Kế hoạch và Đầu tư). Xây dựng quy trình lập kế hoạch trung hạn 2016 - 2020 dựa trên phân tích thực địa từng tiểu vùng sinh thái; rút ngắn 30% thời gian thẩm định, ban hành văn bản hướng dẫn nghiệp vụ so với giai đoạn 2011 - 2015; gắn chỉ tiêu kế hoạch vốn với khả năng giải ngân thực tế của từng địa phương.
  3. Đổi mới phương thức huy động và quản lý vận hành nguồn vốn (Chủ thể thực hiện: Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Tài chính và Ngân hàng Chính sách xã hội). Cơ cấu lại nguồn vốn ngân sách theo hướng ưu tiên hỗ trợ đào tạo nghề, chuyển giao tiến bộ khoa học kỹ thuật và xây dựng hạ tầng kinh tế thiết yếu; đẩy mạnh cơ chế lồng ghép vốn từ các chương trình giảm nghèo; thiết lập chính sách ưu đãi thu hút doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn, phấn đấu nâng tỷ trọng vốn tín dụng và xã hội hóa lên mức 20 - 25% tổng nguồn lực.
  4. Tăng cường kiểm soát, giám sát và giải quyết xung đột (Chủ thể thực hiện: Ban Chỉ đạo tỉnh, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội). Duy trì chế độ thanh tra, kiểm tra định kỳ 3 tháng/lần và đột xuất tại cơ sở; xây dựng cơ chế phản hồi thông tin thông suốt giữa người dân và chính quyền; phát huy vai trò giám sát cộng đồng đối với 100% các công trình công cộng tại thôn bản nhằm hạn chế nợ đọng xây dựng cơ bản và giải quyết dứt điểm các vướng mắc trong giải phóng mặt bằng, hướng tới mục tiêu đưa 18 - 20 xã đạt chuẩn nông thôn mới vào năm 2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nghiên cứu mang lại giá trị ứng dụng thiết thực và hệ thống dữ liệu quý giá cho 4 nhóm đối tượng chính:

  1. Lãnh đạo Ủy ban nhân dân và Ban Chỉ đạo xây dựng nông thôn mới các tỉnh miền núi phía Bắc: Vận dụng mô hình tổ chức bộ máy chuyên trách, các bài học kinh nghiệm từ Nghệ An và Hòa Bình để điều chỉnh chiến lược thực thi chính sách phù hợp với địa bàn có tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số cao và địa hình chia cắt phức tạp.
  2. Đội ngũ cán bộ tham mưu tại các Sở Nông nghiệp và PTNT, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính: Sử dụng các tiêu chí lượng hóa, quy trình lập kế hoạch phân bổ vốn và phương pháp giải quyết xung đột trong giải phóng mặt bằng làm tài liệu tham chiếu để hoàn thiện văn bản hướng dẫn cơ sở.
  3. Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Quản lý công, Chính sách công và Kinh tế nông nghiệp: Khai thác khung phân tích 3 giai đoạn (chuẩn bị, chỉ đạo, kiểm soát), phương pháp kết hợp phỏng vấn sâu 03 cán bộ lãnh đạo với dữ liệu thống kê 116 xã làm nghiên cứu tình huống điển hình cho các học phần phân tích chính sách.
  4. Các tổ chức phi chính phủ và cơ quan phát triển quốc tế: Tham khảo cơ sở dữ liệu thực chứng về 19 tiêu chí, tỷ lệ nghèo 44,94% và thu nhập 10,3 triệu đồng/năm tại nông thôn Điện Biên để thiết kế các dự án viện trợ sinh kế, hỗ trợ kỹ thuật và nâng cao năng lực cộng đồng dân tộc thiểu số.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân căn bản nào khiến tỷ lệ xã đạt chuẩn nông thôn mới tại Điện Biên giai đoạn 2011 - 2015 chỉ đạt 0,86%? Tỷ lệ đạt chuẩn thấp (01/116 xã) do xuất phát điểm khó khăn với 44,94% hộ nghèo, 80% dân số là đồng bào dân tộc thiểu số và địa hình hiểm trở. Bên cạnh đó, nguyên nhân nội tại là bộ máy Ban Chỉ đạo làm việc 100% kiêm nhiệm, 26 xã thiếu công chức phụ trách và việc lập kế hoạch vốn phụ thuộc hoàn toàn vào ngân sách Trung ương.

Khung lý thuyết của luận văn tiếp cận quá trình thực thi chính sách qua những giai đoạn nào? Luận văn tiếp cận theo quy trình 3 giai đoạn của lý thuyết thực thi chính sách công: chuẩn bị triển khai (xây dựng bộ máy, lập kế hoạch, ban hành văn bản, tập huấn), chỉ đạo thực thi (truyền thông, thực hiện kế hoạch, vận hành quỹ, phối hợp liên ngành) và kiểm soát sự thực hiện (giám sát, đánh giá, điều chỉnh chính sách).

Tại sao tiêu chí quy hoạch đạt 100% nhưng tiêu chí giao thông và cơ sở văn hóa chỉ đạt 0,86%? Tiêu chí quy hoạch đạt 116/116 xã vì dựa vào chỉ đạo hành chính và nguồn kinh phí lập đề án tập trung từ Nhà nước. Ngược lại, tiêu chí giao thông và văn hóa chỉ có 01 xã đạt chuẩn do đòi hỏi nguồn vốn đầu tư hạ tầng rất lớn, trong khi việc huy động sức dân hiến đất, góp tiền gặp nhiều trở ngại do tỷ lệ nghèo cao.

Luận văn đã đúc kết được những kinh nghiệm nổi bật nào từ hai tỉnh Nghệ An và Hòa Bình? Nghệ An nổi bật với việc tổ chức 40 lớp tập huấn cho hơn 2.000 cán bộ với kinh phí 20.702 triệu đồng và huy động mạnh mẽ phong trào Dân vận khéo. Hòa Bình thành công nhờ tổ chức 176 lớp bồi dưỡng cho hơn 7.000 lượt cán bộ, ban hành trên 320 văn bản chỉ đạo và huy động nhân dân đóng góp trên 1.719,6 tỷ đồng.

Chính quyền tỉnh Điện Biên cần ưu tiên hành động đột phá nào về mặt nhân sự để cải thiện tình hình? Chính quyền tỉnh cần khẩn trương kiện toàn bộ máy, tuyển dụng và phân công công chức chuyên trách xây dựng nông thôn mới cho 26 xã còn trống vị trí. Đồng thời, tỉnh cần chuyển đổi cơ chế hoạt động của Văn phòng Điều phối sang hướng chuyên trách và tổ chức bồi dưỡng kỹ năng thực thi định kỳ cho 100% cán bộ cơ sở.

Kết luận

  • Luận văn đã phân tích toàn diện thực trạng thực thi Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới tại 116 xã của Điện Biên giai đoạn 2011 - 2015, chỉ rõ điểm nghẽn khiến tỷ lệ xã đạt chuẩn chỉ đạt 0,86% (01 xã duy nhất).
  • Xác lập và vận dụng thành công khung lý thuyết thực thi chính sách công 3 giai đoạn (chuẩn bị, chỉ đạo, kiểm soát), phù hợp với điều kiện đặc thù của một tỉnh miền núi nghèo có 80% dân số là đồng bào dân tộc thiểu số.
  • So sánh đối chuẩn sâu sắc với mô hình thành công của tỉnh Nghệ An và tỉnh Hòa Bình, rút ra 7 bài học kinh nghiệm có giá trị thực tiễn cao về đào tạo nhân lực và đa dạng hóa nguồn vốn xã hội hóa.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ và khả thi, gắn liền với trách nhiệm cụ thể của các cơ quan chính quyền tỉnh nhằm nâng cao tỷ lệ hoàn thành 19 tiêu chí nông thôn mới đến năm 2020.
  • Khẳng định giá trị đóng góp học thuật tiên phong khi là công trình nghiên cứu hệ thống đầu tiên về năng lực thực thi chính sách nông thôn mới cấp tỉnh tại địa bàn biên giới Tây Bắc.

Về lộ trình thực hiện tiếp theo, chính quyền tỉnh Điện Biên cần ưu tiên hoàn tất kiện toàn nhân sự chuyên trách cho 26 xã trong giai đoạn 2017 - 2018, đồng thời triển khai cơ chế giám sát cộng đồng và thu hút vốn đầu tư doanh nghiệp trong giai đoạn 2018 - 2020. Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và học viên quan tâm hãy khai thác toàn văn luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Tiến Cường để ứng dụng những giải pháp thiết thực vào công cuộc phát triển kinh tế - xã hội nông thôn bền vững.