Tổng quan nghiên cứu

Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và đô thị hóa tại Việt Nam diễn ra mạnh mẽ, dẫn đến sự chuyển đổi quy mô lớn về mục đích sử dụng đất đai. Hàng năm, cả nước có khoảng 6.000 đến 8.000 ha đất nông nghiệp được chuyển sang mục đích phi nông nghiệp, kéo theo áp lực việc làm khi bình quân mỗi hộ gia đình bị thu hồi đất có khoảng 1,5 lao động mất đi sinh kế truyền thống. Đất đai không chỉ là tư liệu sản xuất cốt lõi của người nông dân mà còn là nền tảng bảo đảm an ninh lương thực, thu nhập và sự ổn định xã hội.

Tại tỉnh Ninh Bình, nằm trong khu vực ảnh hưởng của vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ, việc triển khai các khu công nghiệp, khu đô thị và mạng lưới giao thông đòi hỏi diện tích mặt bằng giải tỏa rất lớn. Điển hình như tại xã Ninh Phúc, thành phố Ninh Bình, quá trình thu hồi đất phục vụ phát triển công nghiệp đã tác động sâu sắc đến đời sống và phương thức mưu sinh của cư dân bản địa. Mặc dù chính quyền địa phương đã ban hành nhiều chủ trương hỗ trợ định cư, đào tạo nghề và chuyển đổi việc làm, song phần lớn người dân vẫn gặp nhiều rủi ro sinh kế do trình độ dân trí hạn chế và quen lao động thủ công.

Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Kinh tế chính trị của tác giả Đỗ Hải Vinh với đề tài "Hỗ trợ sinh kế cho hộ gia đình bị thu hồi đất ở tỉnh Ninh Bình" (người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Xuân Dũng, năm 2014) tập trung làm rõ thực trạng tác động của công tác giải phóng mặt bằng đến các hộ nông dân tại xã Ninh Phúc trong giai đoạn 2011 - 2013. Mục tiêu nghiên cứu là phân tích sự dịch chuyển các nguồn lực sinh kế, nhận diện những điểm nghẽn trong chính sách bồi thường, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả hỗ trợ sinh kế bền vững cho người dân vùng thu hồi đất.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng Khung sinh kế bền vững do Bộ Phát triển Quốc tế Anh (DFID, 1999) ban hành làm nền tảng lý luận xuyên suốt. Khung phân tích này đánh giá đời sống con người thông qua năm nguồn vốn sinh kế cơ bản: nguồn vốn tự nhiên (đất đai, nguồn nước), nguồn vốn con người (kỹ năng, học vấn, sức khỏe), nguồn vốn vật chất (nhà ở, hạ tầng, công cụ sản xuất), nguồn vốn tài chính (tiền mặt, tiền bồi thường, tín dụng) và nguồn vốn xã hội (mạng lưới quan hệ, sự tương trợ cộng đồng). Khi đất đai bị thu hồi, nguồn vốn tự nhiên suy giảm đột ngột, buộc hộ gia đình phải tái cơ cấu bốn nguồn vốn còn lại nhằm thích ứng với bối cảnh tổn thương.

Bên cạnh đó, đề tài kết hợp lý thuyết chiến lược sinh kế của Seppala (1996), phân chia phương thức mưu sinh của hộ thành ba nhóm: chiến lược tích lũy dài hạn hướng đến tăng trưởng tài sản, chiến lược tái sản xuất trung hạn duy trì mức sống và chiến lược tồn tại ngắn hạn để đối phó với khó khăn trước mắt. Nghiên cứu cũng đúc kết kinh nghiệm quốc tế, tiêu biểu là chính sách "Ly nông bất ly hương" của Trung Quốc giai đoạn 1978 - 1991 từng thu hút 96 triệu lao động nông thôn vào các xí nghiệp hương trấn (chiếm 13,8% lực lượng lao động nông thôn), và phong trào Saemaul Undong tại Hàn Quốc trước năm 1970 khi nông nghiệp chiếm 50% GDP nhưng đã từng bước nâng cao hạ tầng và thu nhập nông dân một cách có hệ thống.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ các báo cáo phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2013 của Cục Thống kê tỉnh Ninh Bình, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Ninh Bình cùng các tài liệu quy hoạch của Ủy ban nhân dân xã Ninh Phúc. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp Đánh giá nhanh nông thôn có sự tham gia của người dân (PRA) kết hợp phỏng vấn trực tiếp bằng bảng hỏi thiết kế sẵn đối với các chủ hộ.

Cỡ mẫu khảo sát gồm 60 hộ nông dân tại xã Ninh Phúc, được lựa chọn theo phương pháp phân tổ thống kê dựa trên tiêu chí tỷ lệ diện tích đất canh tác bị thu hồi:

  • Nhóm 1: Gồm 26 hộ bị mất nhiều đất (thu hồi trên 70% tổng diện tích được giao, chiếm tỷ trọng 43,3% mẫu điều tra).
  • Nhóm 2: Gồm 15 hộ bị mất ít đất (thu hồi dưới 70% diện tích canh tác, chiếm tỷ trọng 25,0% mẫu điều tra).
  • Nhóm 3: Gồm 19 hộ đối chứng không bị thu hồi đất (chiếm tỷ trọng 31,7% mẫu điều tra).

Phương pháp thống kê mô tả (tính số trung bình, tỷ lệ phần trăm) và phương pháp so sánh trước - sau thu hồi đất được ứng dụng trên phần mềm Microsoft Excel để lượng hóa sự biến động về cơ cấu thu nhập và chi tiêu. Đồng thời, ma trận SWOT được thiết lập nhằm nhận diện toàn diện điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức trong công tác tổ chức hỗ trợ sinh kế tại địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, cơ cấu việc làm và nguồn thu nhập của hộ nông dân có sự biến động sâu sắc sau khi bị thu hồi đất. Trước thời điểm giải phóng mặt bằng, nông nghiệp là nguồn thu nhập chính, đóng góp trên 60% tổng thu nhập của các hộ. Sau khi bị thu hồi đất, tỷ trọng thu nhập từ trồng trọt và chăn nuôi sụt giảm mạnh xuống dưới mức 25% ở nhóm hộ mất nhiều đất, buộc người dân phải chuyển hướng sang làm thuê thời vụ, buôn bán nhỏ hoặc làm việc tại các công trình xây dựng.

Thứ hai, hành vi quản lý và sử dụng nguồn vốn đền bù của các hộ gia đình còn nhiều bất cập. Khảo sát thực tế chỉ ra rằng khoảng 45% đến 55% tổng số tiền đền bù nhận được được các gia đình dùng vào việc xây mới, sửa chữa nhà cửa hoặc mua sắm trang thiết bị sinh hoạt tiện nghi. Tỷ lệ phân bổ nguồn vốn này cho mục đích tái đầu tư sản xuất kinh doanh, thương mại dịch vụ hoặc chi trả học nghề chỉ đạt mức khiêm tốn khoảng 15% đến 20%, tạo ra nguy cơ cạn kiệt tài chính trong trung và dài hạn.

Thứ ba, sự phân hóa về khả năng thích ứng sinh kế diễn ra rõ rệt theo độ tuổi lao động. Trong khi một bộ phận lao động trẻ dưới 30 tuổi có thể tìm kiếm được việc làm tại các nhà máy, xí nghiệp trong khu công nghiệp lân cận, thì có trên 70% lao động từ 40 tuổi trở lên không thể tiếp cận các vị trí tuyển dụng chính thức do rào cản về bằng cấp và giới hạn độ tuổi tuyển dụng của doanh nghiệp, dẫn đến tình trạng thiếu việc làm cục bộ.

Thảo luận kết quả

Sự biến động sinh kế tiêu cực tại xã Ninh Phúc xuất phát từ nguyên nhân cơ bản: việc chuyển đổi đột ngột từ nguồn vốn tự nhiên (đất sản xuất) sang nguồn vốn tài chính (tiền đền bù) đã không đi kèm với việc nâng cấp kịp thời nguồn vốn con người (trình độ chuyên môn, kỹ năng công nghiệp). Khi người nông dân quen phương thức sản xuất thủ công nhận một khoản tiền mặt lớn nhưng thiếu kiến thức quản lý tài chính và định hướng nghề nghiệp, nguồn vốn này nhanh chóng bị tiêu tán vào tiêu dùng hàng ngày thay vì sinh lợi bền vững.

Kết quả này có sự tương đồng sâu sắc với bài học thực tiễn tại thành phố Hà Nội trong giai đoạn 2001 - 2007, khi thành phố triển khai hơn 2.800 dự án thu hồi 6.300 ha đất (trong đó trên 80% là đất nông nghiệp), đã dẫn tới việc hình thành 1.223 hộ nghèo với 4.389 nhân khẩu tại 5 quận, huyện có diện tích giải phóng mặt bằng lớn nhất do chính sách hỗ trợ mới chỉ dừng lại ở việc chi trả tiền mặt một lần.

Về mặt trực quan hóa dữ liệu, sự chuyển dịch cơ cấu thu nhập và mô hình sử dụng tiền đền bù của 60 hộ gia đình có thể được biểu diễn hiệu quả thông qua biểu đồ cơ cấu hình quạt kết hợp biểu đồ cột so sánh trước và sau thu hồi đất, giúp làm nổi bật mức độ rủi ro giữa nhóm hộ mất trên 70% đất và nhóm hộ không bị ảnh hưởng.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện cơ chế bồi thường và nâng cao hiệu quả tư vấn quản lý tài chính hộ gia đình. Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình và các tổ chức đoàn thể địa phương cần tổ chức các lớp tập huấn kỹ năng quản lý tài chính, tư vấn đầu tư sản xuất kinh doanh ngay trong giai đoạn chi trả tiền bồi thường. Mục tiêu cụ thể là định hướng các hộ gia đình phân bổ tối thiểu 40% nguồn tiền đền bù vào các hoạt động tích lũy sinh lợi hoặc mở rộng sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp trong thời hạn 12 tháng đầu tiên sau khi nhận tiền.

Thứ hai, đổi mới căn bản công tác đào tạo nghề gắn với nhu cầu thực tế của doanh nghiệp. Sở Lao động - Thương binh và Xã hội tỉnh Ninh Bình cần phối hợp chặt chẽ với Ban quản lý Khu công nghiệp Khánh Phú khảo sát chính xác nhu cầu tuyển dụng của các nhà máy, từ đó xây dựng các chương trình đào tạo nghề ngắn hạn kéo dài từ 3 đến 6 tháng. Cơ chế này cần ràng buộc cam kết doanh nghiệp tiếp nhận tối thiểu 60% lực lượng lao động địa phương dưới 35 tuổi đã hoàn thành khóa đào tạo.

Thứ ba, quy hoạch và phát triển mô hình sinh kế thương mại - dịch vụ tại chỗ. Chính quyền thành phố Ninh Bình và xã Ninh Phúc cần ưu tiên quỹ đất dịch vụ tại các khu vực ven khu công nghiệp, hỗ trợ thủ tục cấp phép kinh doanh và tạo điều kiện tiếp cận nguồn vốn vay ưu đãi từ Ngân hàng Chính sách Xã hội để các hộ nông dân mất đất có thể mở cửa hàng bán lẻ, xưởng cơ khí nhỏ, dịch vụ ăn uống hoặc xây nhà trọ cho công nhân thuê.

Thứ tư, thiết lập lưới an sinh xã hội và chính sách tạo việc làm cho nhóm lao động trung niên. Đối với lực lượng lao động trên 40 tuổi khó chuyển đổi vào khu công nghiệp, chính quyền địa phương cần triển khai gói hỗ trợ tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện, bảo hiểm y tế, đồng thời sắp xếp họ vào các tổ đội dịch vụ công ích như vệ sinh môi trường, bảo vệ đô thị, duy tu hạ tầng nông thôn trong lộ trình thực hiện từ năm 2014 đến năm 2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất là các nhà hoạch định chính sách và cán bộ quản lý nhà nước tại Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Ủy ban nhân dân các cấp. Luận văn cung cấp luận cứ thực tiễn để hoàn thiện khung chính sách bồi thường, hỗ trợ đào tạo nghề và giải quyết việc làm cho người dân khi thực hiện công tác giải phóng mặt bằng.

Nhóm thứ hai là các giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Kinh tế chính trị, Quản lý đất đai, Phát triển nông thôn và Xã hội học. Công trình là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp ứng dụng Khung sinh kế bền vững của DFID và kỹ thuật điều tra phân tổ 60 hộ gia đình tại địa bàn nông thôn ven đô.

Nhóm thứ ba là ban quản lý các khu công nghiệp, các chủ đầu tư dự án hạ tầng đô thị. Luận văn giúp các nhà đầu tư xây dựng chương trình trách nhiệm xã hội doanh nghiệp (CSR) phù hợp, chủ động liên kết đào tạo và tuyển dụng nguồn lao động mất đất tại địa phương để giảm thiểu xung đột xã hội.

Nhóm thứ tư là các tổ chức phi chính phủ và các hiệp hội phát triển cộng đồng. Báo cáo nghiên cứu cung cấp góc nhìn chuyên sâu để thiết kế các dự án can thiệp sinh kế, hỗ trợ kỹ năng số và vi tài chính cho các nhóm dân cư dễ bị tổn thương trong quá trình đô thị hóa.

Câu hỏi thường gặp

Khung sinh kế bền vững của DFID được áp dụng trong luận văn gồm những thành tố nào? Khung phân tích của DFID (1999) bao gồm năm nguồn vốn cốt lõi: nguồn vốn tự nhiên, con người, vật chất, tài chính và xã hội. Đề tài vận dụng khung này để phân tích sự suy giảm của nguồn vốn tự nhiên khi mất đất sản xuất và cách thức 60 hộ dân xã Ninh Phúc tái cấu trúc các nguồn vốn khác nhằm thích ứng với biến động đời sống.

Tại sao mẫu nghiên cứu tại xã Ninh Phúc lại phân chia thành ba nhóm hộ? Việc phân tổ thành 26 hộ mất trên 70% đất canh tác, 15 hộ mất dưới 70% đất và 19 hộ không mất đất tạo ra cơ sở đối chứng khoa học. Cách phân chia này giúp làm sáng tỏ mức độ tổn thương, sự suy giảm thu nhập và sự phân hóa chiến lược sinh kế giữa các nhóm chịu tác động trực tiếp và gián tiếp.

Nguyên nhân chính khiến lao động trên 40 tuổi gặp nhiều rủi ro sinh kế sau thu hồi đất là gì? Nhóm lao động trên 40 tuổi có học vấn hạn chế, quen sản xuất nông nghiệp truyền thống và bị rào cản về độ tuổi tuyển dụng của các doanh nghiệp khu công nghiệp. Số liệu điều tra cho thấy hơn 70% lao động nhóm này phải làm các công việc thời vụ tự do, thiếu sự bảo đảm về thu nhập và an sinh xã hội.

Bài học kinh nghiệm quốc tế nào có thể áp dụng cho tỉnh Ninh Bình? Kinh nghiệm phát triển xí nghiệp hương trấn của Trung Quốc giải quyết việc làm cho 96 triệu lao động và phong trào Saemaul Undong tại Hàn Quốc nâng cao điều kiện sống từng bước là hai mô hình tiêu biểu. Tỉnh Ninh Bình có thể học hỏi cách phát triển dịch vụ, tiểu thủ công nghiệp tại chỗ để giữ chân lao động nông thôn.

Người dân tại xã Ninh Phúc thường chi tiêu tiền đền bù đất đai vào mục đích gì? Khảo sát thực tế chỉ ra khoảng 45% đến 55% nguồn tiền đền bù được người dân ưu tiên xây dựng, nâng cấp nhà ở và mua sắm đồ dùng tiện nghi gia đình. Tỷ lệ đầu tư cho học nghề hoặc mở rộng sản xuất kinh doanh chỉ chiếm khoảng 15% đến 20%, tiềm ẩn nguy cơ thiếu hụt thu nhập bền vững.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về Khung sinh kế bền vững của DFID và đúc kết các bài học kinh nghiệm giải quyết việc làm sau thu hồi đất từ Trung Quốc, Hàn Quốc và thành phố Hà Nội.
  • Phân tích chi tiết thực trạng chuyển đổi cơ cấu thu nhập và phương thức mưu sinh của 60 hộ gia đình tại xã Ninh Phúc, thành phố Ninh Bình giai đoạn 2011 - 2013.
  • Chỉ rõ những bất cập trong quản lý tiền bồi thường khi có tới khoảng 50% kinh phí được chi cho xây dựng nhà ở và tiêu dùng cá nhân, cùng rào cản việc làm của hơn 70% lao động từ 40 tuổi trở lên.
  • Đề xuất hệ thống bốn nhóm giải pháp đồng bộ gồm: tư vấn sử dụng vốn đền bù, đào tạo nghề theo nhu cầu doanh nghiệp, phát triển thương mại dịch vụ tại chỗ và xây dựng lưới an sinh xã hội đến năm 2020.
  • Khuyến nghị các cơ quan ban ngành tỉnh Ninh Bình nhanh chóng ứng dụng kết quả nghiên cứu vào thực tiễn quy hoạch và giải phóng mặt bằng nhằm bảo đảm sinh kế ổn định, lâu dài cho nhân dân vùng thu hồi đất.