Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM CỦA NGHỊ VIỆN MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VỀ ĐIỀU TRẦN 1. Những vấn đề lý luận về điều trần tại ủy ban của nghị viện 1. Khái niệm điều trần Nghĩa gốc tiếng Anh của điều trần là “nghe” (hearings). Ủy ban của Quốc hội “nghe” tất cả các bên liên quan cung cấp thông tin, lập luận, chứng cứ về một vấn đề trong giám sát, trong lập pháp, để làm sáng tỏ hơn vấn đề đó.
Điều trần là trình bày chính thức trước cơ quan đại diện nhà nước để giải thích, biện bạch … về vấn đề nào đó mà mình chịu trách nhiệm [14, tr. Thực tiễn hoạt động của nghị viện ở các nước trên thế giới cho thấy, điều trần là phiên họp của Ủy ban nghị viện (thường là mở công khai) để thu thập thông tin và ý kiến về một dự luật nào đó, hoặc để tiến hành điều tra về một vấn đề thời sự nào đó, hoặc để giám sát, đánh giá hoạt động của Chính phủ hoặc việc thực thi pháp luật. Trong một số trường hợp, điều trần hoàn toàn mang tính chất giải thích, cung cấp những chứng cứ hoặc số liệu về một vấn đề đang diễn ra. Các chuyên gia nghiên cứu đã khái quát thành 4 loại điều trần cơ bản như sau [3.11]: i) Điều trần lập pháp; ii) Điều trần giám sát; iii) Điều trần điều tra; iv) Điều trần thông báo.
Khái niệm điều trần có thể được làm rõ hơn thông qua việc so sánh sau đây. 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.1: So sánh điều trần với điều tra, chất vấn Điều trần Điều tra Chất vấn Lĩnh vực Lập pháp + Giám sát Giám sát Giám sát Tính chất Chủ yếu là xem xét Xem xét vụ việc cụ Xem xét cả những vấn những vấn đề về chính thể đề chính sách và sách. Cũng có khi điều những vấn đề cụ thể trần về một vấn đề cụ thể Mục đích Thu thập thông tin Xem xét tính hợp Làm rõ trách nhiệm pháp của các hành vi của cá nhân có thẩm quyền Chủ thể Tất cả các loại ủy ban Ủy ban Điều tra Đại biểu Quốc hội Ủy ban lâm thời Thanh tra Quốc hội Ban Dân nguyện của Quốc hội Đối tượng Tất cả các bên có liên Chủ thể điều tra, đối Đại biểu Quốc hội và tham gia quan đến chính sách tượng bị điều tra và các thành viên Chính bên cung cấp chứng phủ cứ Hình thức Phiên điều trần (phiên Xem xét tài liệu, Phiên họp toàn thể của họp của Ủy ban) thu thập chứng cứ Quốc hội Gặp nhân chứng Đối chất … Tính công Chủ yếu là công khai Thông thường chỉ Công khai khai trong toàn bộ quá trình công khai kết quả chuẩn bị và diễn ra điều tra phiên điều trần 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Nội dung Tất cả những vấn đề Chỉ những vụ việc Tất cả những vấn đề thuộc nội dung hoạt nhất định trên cơ sở thuộc thẩm quyền phụ động của ủy ban kiến nghị của cử tri trách của Chính phủ hoặc đại biểu Quốc hội Thủ tục Theo thủ tục một Thủ tục của một cuộc Thủ tục chất vấn tại phiên họp ủy ban điều tra (thủ tục tư phiên họp toàn thể pháp) Hệ quả - Kiến nghị đối với - Báo cáo Quốc hội Làm rõ trách nhiệm Chính phủ chính trị đối với người - Đưa vấn đề vào bị chất vấn chương trình nghị sự của Quốc hội Lợi ích Có tác động và ảnh Thường là tác động Có tác động và ảnh hưởng rộng tới: Quốc hẹp hơn: hưởng tới: Quốc hội, hội, các cơ quan của Giải quyết vụ việc cụ Chính phủ, xã hội Quốc hội, xã hội, nền thể dân chủ Ở Việt Nam, thuật ngữ “điều trần” chưa được sử dụng chính thức trong các văn bản pháp luật mà thay vào đó là thuật ngữ “giải trình”. Về bản chất, giữa hoạt động “điều trần” tại ủy ban của nghị viện các nước trên thế giới có điểm tương đồng và khác biệt với hoạt động “giải trình” tại HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam (sẽ được làm rõ trong phần sau của luận văn).
Song việc lựa chọn thuật ngữ “giải trình” đã thu hẹp đáng kể đối tượng mà các ủy ban của Quốc hội có thể nghe và cần phải nghe. Chỉ có đại diện Chính phủ, các bộ ngành mới có trách nhiệm phải giải trình trước Quốc hội, ủy ban của Quốc hội. Rất nhiều thành phần khác không có trách nhiệm phải giải trình trước ủy ban nhưng lại rất cần được ủy ban lắng nghe [4]. 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Từ những phân tích trên, có thể thấy rằng, điều trần là một hình thức để các Ủy ban của nghị viện có thể thu thập thông tin (ý kiến, quan điểm, chứng cứ, dữ liệu v.v…) về những vấn đề chính sách từ các cơ quan thuộc Chính phủ, các chuyên gia từ bên ngoài, các tổ chức dân sự, hiệp hội, doanh nghiệp, cá nhân công dân nhằm mục đích tăng cường chất lượng của quá trình ra quyết định.2 Mục đích, ý nghĩa của điều trần * Về mục đích: Phần lớn nghị viện các nước đều quy định việc điều trần là để thực hiện nhiệm vụ của Ủy ban, nói cách khác, điều trần được xem là một công cụ để thực hiện các nhiệm vụ mà Ủy ban được giao, không giới hạn đó là nhiệm vụ lập pháp hay giám sát.
Ví dụ, Điểm d, Khoản 4, Điều 37 Nội quy Hạ nghị viện Cộng hòa Indonesia quy định các Ủy ban có thể tổ chức các cuộc điều trần công khai để thực hiện các nhiệm vụ của Ủy ban. Điều 76, Điều 77, Nội quy của Hạ nghị viện Nhật Bản ghi nhận một Ủy ban có thể tiến hành hoạt động điều trần công khai để xem xét các giải pháp được chuyển tới Ủy ban mình hoặc để thực hiện các nghiên cứu sơ Bộ theo sáng kiến của mình. * Ý nghĩa của điều trần Có thể thấy rằng, điều trần ở ủy ban nghị viện mang lại nhiều lợi ích khác nhau sau đây: Một là, thu thập thông tin đầy đủ, nhiều chiều (ý kiến, quan điểm, chứng cứ, dữ liệu,…) về những vấn đề chính sách, phục vụ các hoạt động như thẩm tra các dự án luật, giám sát các chính sách và hoạt động của Chính phủ. Vai trò quan trọng nhất của hoạt động điều trần là thu thập thông tin để các nghị sĩ, có cơ sở đánh giá, xem xét các vấn đề được đưa ra thảo luận của Ủy ban, cung cấp những chứng cứ có sức thuyết phục phục vụ cho việc đưa ra 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com các quyết định của Ủy ban.
Các thông tin được thu thập tại các phiên điều trần đến từ rất nhiều nguồn đa dạng khác nhau như từ các nhân chứng đến từ các cơ quan Chính phủ, các thành viên Ủy ban, các học giả, các nhóm lợi ích. Qua thông tin thu thập được các nghị sỹ có thể phần nào xác định được liệu Quốc hội nên có những quyết định như thế nào cho phù hợp với những vấn đề đang được đặt ra. Hai là, điều trần là diễn đàn tranh luận công khai. Vì vậy, thông qua các phiên điều trần, các ủy ban giúp xoa dịu, dung hòa, giải tỏa tình trạng căng thẳng trong đời sống chính trị.
Hoạt động điều trần có ý nghĩa quan trọng trong việc tạo điều kiện cho công dân, các tổ chức trong xã hội vốn lâu nay có nhiều điều bức xúc được lên tiếng. Qua đó, sự căng thẳng trong xã hội chùng xuống bất kể các đạo luật hoặc các vấn đề được Ủy ban xem xét có thể được thông qua hay không. Ba là, điều trần là một hình thức để cơ quan lập pháp thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của hành pháp. Để đánh giá việc chấp hành, thực hiện các kiến nghị giám sát thì trước hết, các Ủy ban – chủ thể tiến hành các hoạt động giám sát đơn lẻ hoặc các cơ quan giúp việc được phân công cần theo dõi sát sao việc triển khai thực hiện các kiến nghị của các đối tượng giám sát.
Hoạt động điều trần tại các Ủy ban của nghị viện với tính chất đặc trưng là công khai, minh bạch có ý nghĩa quan trọng, thiết thực là hình thức để cơ quan lập pháp thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của cơ quan hành pháp. Bốn là, điều trần tạo diễn đàn cho các thành viên của cơ quan đại diện và cá nhân có thẩm quyền trong Bộ máy hành pháp trao đổi, thảo luận về những vấn đề mà dư luận quan tâm. Việc áp dụng các phiên điều trần tại các Ủy ban giúp cho các thành viên Ủy ban phát huy khả năng chuyên môn của mình; có điều kiện thảo luận, trao đổi, đi sâu vào những vấn đề mà dư luận quan tâm. 13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Năm là, điều trần góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Ủy ban nói riêng và hiệu quả hoạt động của Quốc hội nói chung.
Tại phiên điều trần các đại biểu nghe được ý kiến nhiều chiều trong đó có các chuyên gia và các nhóm lợi ích. Chính vì vậy, chức năng đại diện trong trường hợp này cũng được phát huy tối đa bởi nghị sĩ sẽ nghe và hiểu được tác động của chính sách tới các nhóm đối tượng mà họ đại diện. Bên cạnh đó, thông qua điều trần, cơ quan hành pháp có cơ hội tiếp thu thêm các ý kiến của chuyên gia, có thêm nhiều góc nhìn, và từ đó hình thành các giải pháp chính sách phù hợp hơn với cuộc sống. Như vậy, có thể nói rằng, điều trần góp phần thúc đẩy sự tương tác giữa lập pháp và hành pháp trong việc ban hành và thực thi chính sách, điều trần thúc đẩy sự năng động của chính quyền và chính vì vậy cũng tăng cường hiệu quả của bộ máy nhà nước.
Chủ thể của điều trần Chủ thể của điều trần là tất cả các Ủy ban của Quốc hội, bao gồm: - Ủy ban thường trực; - Ủy ban lâm thời; - Ủy ban điều tra; - Ủy ban nghiên cứu. Về sự tham gia của các thành viên Ủy ban, do tính chất thu thập thông tin và không đưa ra các quy định cụ thể của phiên điều trần, nên yêu cầu về số lượng tối thiểu các nghị sỹ có mặt tại phiên điều trần là không khắt khe như các phiên họp chính thức của Ủy ban. Thông thường, quy định ở nghị viện của một số nước yêu cầu khoảng một phần ba số lượng thành viên của Ủy ban phải có mặt tại phiên điều trần, trong khi đó ở một số nghị viện khác chỉ cần vài ba nghị sỹ có mặt.