Tổng quan nghiên cứu

Thị trường bất động sản Việt Nam xác định quyền sử dụng đất là một loại tài sản đặc biệt, đóng vai trò then chốt đối với nguồn thu ngân sách và sự phát triển kinh tế địa phương. Trong giai đoạn 2012–2015, hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất tại tỉnh Quảng Bình đã thu về hơn 623 tỷ đồng cho ngân sách nhà nước, khẳng định tầm quan trọng của công cụ phân phối đất đai theo cơ chế thị trường. Tuy nhiên, quá trình thực thi pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng, từ tình trạng thông đồng, dìm giá cho đến sự thiếu đồng bộ giữa pháp luật đất đai và pháp luật đấu giá tài sản.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn tập trung vào việc phân tích cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng các quy phạm pháp luật và khảo sát thực tiễn thi hành pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Quảng Bình. Mục tiêu cụ thể là làm sáng tỏ bản chất pháp lý của quan hệ đấu giá quyền sử dụng đất, chỉ ra những vướng mắc phát sinh từ Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 17/2010/NĐ-CP, đồng thời đón đầu các quy định mới của Luật Đấu giá tài sản năm 2016.

Phạm vi nghiên cứu bao quát các giao dịch đấu giá đất ở, đất dự án đầu tư và đất thi hành án tại 8 đơn vị hành chính cấp huyện thuộc tỉnh Quảng Bình trong giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2016. Ý nghĩa nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học nhằm nâng cao hiệu quả quản trị công, hướng tới mục tiêu tăng trưởng giá trị thặng dư trong các cuộc đấu giá từ 15% đến 30% so với giá khởi điểm và hạn chế trên 80% các tranh chấp pháp lý phát sinh sau trúng đấu giá.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự kết hợp giữa Lý thuyết quyền tài sản trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và Lý thuyết quản trị hành chính công hiện đại. Theo Hiến pháp năm 2013 và Bộ luật Dân sự năm 2015, quyền sử dụng đất là một quyền tài sản trị giá được bằng tiền, có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự, thương mại nhưng vẫn chịu sự quản lý thống nhất của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân.

Khung lý thuyết của luận văn phân tích 4 khái niệm cốt lõi:

  • Bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất như một hàng hóa đặc biệt có số lượng cố định;
  • Đấu giá quyền sử dụng đất là phương thức mua bán cạnh tranh công khai vừa mang tính chất dân sự - thương mại, vừa mang tính chất mệnh lệnh hành chính;
  • Pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất bao gồm hệ thống quy phạm điều chỉnh chủ thể, trình tự, thẩm định giá và xử lý vi phạm;
  • Cơ chế vận hành phương thức trả giá lên và đặt giá xuống theo chuẩn mực pháp lý quốc tế của hệ thống Dân luật (Civil Law).

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu sơ cấp từ các văn bản quy phạm pháp luật gồm Bộ luật Dân sự các năm 2005 và 2015, Luật Đất đai các năm 2003 và 2013, Luật Đấu giá tài sản năm 2016, kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp từ báo cáo tổng kết 4 năm thi hành Nghị định số 17/2010/NĐ-CP của Bộ Tư pháp tại 27/63 tỉnh, thành phố và báo cáo nghiệp vụ của Trung tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2012–2016.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm 100% hồ sơ các phiên đấu giá đất công khai quy mô lớn tại Quảng Bình từ năm 2012 đến năm 2015 cùng 23 dự án đấu giá điển hình tại các đô thị lớn để đối sánh. Phương pháp chọn mẫu có chủ đích (purposive sampling) được lựa chọn nhằm bảo đảm tính đại diện toàn diện cho các nhóm đất ở đô thị, đất sản xuất kinh doanh và đất dự án thương mại.

Luận văn kết hợp phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp phân tích quy phạm, phân tích tình huống thực tế và so sánh luật học. Lý do lựa chọn phương pháp phân tích quy phạm kết hợp đối sánh thực tiễn là nhằm bóc tách chính xác sự xung đột giữa các điều luật trên văn bản và rào cản phát sinh khi áp dụng vào đời sống kinh tế tại địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất đã khẳng định vai trò trụ cột trong việc tạo lập nguồn thu ngân sách địa phương nhưng mức độ chênh lệch giá còn thiếu ổn định. Tại Quảng Bình, tổng số tiền thu được qua 4 năm từ 2012 đến 2015 đạt hơn 623 tỷ đồng. Điển hình vào tháng 5/2015, phiên đấu giá 17 lô đất tại Trung tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản tỉnh Quảng Bình có giá khởi điểm 26,66 tỷ đồng đã thu về 34,7 tỷ đồng, đạt mức chênh lệch tăng 8,7 tỷ đồng, tương đương mức tăng 33%.

Thứ hai, tồn tại sự bất cập lớn trong mô hình tổ chức và năng lực của các chủ thể bán đấu giá. Dữ liệu từ Bộ Tư pháp cho thấy tính đến ngày 31/12/2014, trên phạm vi toàn quốc chỉ có 12/63 Trung tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản tự chủ 100% về tài chính, 46/63 đơn vị phải nhận bao cấp một phần và 5/63 đơn vị phụ thuộc 100% ngân sách. Đáng chú ý, chỉ có khoảng 20 trên tổng số 190 doanh nghiệp đăng ký hoạt động thực chất tham gia tổ chức đấu giá chuyên nghiệp, chiếm tỷ lệ khiêm tốn khoảng 10,5%.

Thứ ba, cơ chế xác định tư cách người tham gia đấu giá theo Điều 52 và Điều 55 Luật Đất đai năm 2013 còn kẽ hở lớn khi không bắt buộc chứng minh nhu cầu sử dụng đất thực tế. Tình trạng này dẫn đến hiện tượng các nhóm đầu cơ tham gia đông đảo nhằm thao túng phiên đấu giá, thỏa hiệp dìm giá sát mức khởi điểm rồi chuyển nhượng hưởng chênh lệch ngoài sổ sách.

Thứ tư, quy định cấm người thân của Đấu giá viên và cán bộ tổ chức đấu giá tham gia đấu giá tại Điều 38 Luật Đấu giá tài sản năm 2016 vô tình triệt tiêu quyền tiếp cận đất ở hợp pháp của người dân tại những địa phương chỉ có duy nhất một trung tâm sự nghiệp công lập hành nghề như Quảng Bình.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên bắt nguồn từ sự giao thoa phức tạp giữa quản lý hành chính và quy luật thị trường. Trước khi Luật Đấu giá tài sản năm 2016 có hiệu lực, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện vừa đóng vai trò người có tài sản đưa ra đấu giá, vừa thành lập Hội đồng đấu giá để điều hành, dẫn đến hiện tượng xung đột lợi ích theo kiểu "vừa đá bóng vừa thổi còi". Khi đối chiếu với các địa phương lớn như Hà Nội – nơi từng thu 2.688 tỷ đồng năm 2008 (đạt 104% kế hoạch) và 1.997,5 tỷ đồng năm 2009 (đạt 58% kế hoạch qua 23 dự án với diện tích 6,75 ha) – thực tiễn tại Quảng Bình phản ánh sự phụ thuộc rất lớn vào các tổ chức bán đấu giá công lập thay vì doanh nghiệp tư nhân.

Dữ liệu nghiên cứu của luận văn có thể được trực quan hóa hiệu quả thông qua hai công cụ:

  • Biểu đồ cột thể hiện mức chênh lệch giữa giá khởi điểm và giá trúng đấu giá thực tế giai đoạn 2012–2015 tại Quảng Bình, minh chứng cho tỷ lệ tăng thu bình quân từ 15% đến 33%;
  • Bảng tổng hợp cơ cấu tự chủ tài chính của 63 trung tâm đấu giá cấp tỉnh trên cả nước, làm rõ tỷ lệ 73% đơn vị vẫn cần sự hỗ trợ kinh phí từ nhà nước.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, sửa đổi và bổ sung quy định về điều kiện của người tham gia đấu giá quyền sử dụng đất trong Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành. Cần bổ sung tiêu chí chứng minh năng lực tài chính và nhu cầu sử dụng đất thực tế trong hồ sơ đăng ký, hướng tới mục tiêu loại bỏ 80% các trường hợp đầu cơ, thông đồng dìm giá trước năm 2018. Trách nhiệm thực hiện thuộc về Bộ Tài nguyên và Môi trường cùng Bộ Tư pháp.

Thứ tư, tái cấu trúc và xã hội hóa hệ thống tổ chức đấu giá tài sản. Cần chuyển đổi 100% các Trung tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản trực thuộc Sở Tư pháp sang cơ chế tự chủ tài chính hoàn toàn theo lộ trình giai đoạn 2018–2020. Đồng thời, Sở Tư pháp các tỉnh cần tăng cường thanh tra, nâng tỷ lệ doanh nghiệp đấu giá tư nhân hoạt động thực chất lên trên 50% tổng số đơn vị đăng ký.

Thứ ba, thiết lập quy trình giải quyết thủ tục hành chính liên thông một cửa giữa Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài chính, Cơ quan Thuế và đơn vị tổ chức đấu giá. Mục tiêu là cắt giảm thời gian bàn giao đất và cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người trúng đấu giá xuống dưới 15 ngày làm việc. Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Bình và các sở, ban ngành địa phương là chủ thể chịu trách nhiệm triển khai.

Thứ tư, hoàn thiện quy định về xử lý các trường hợp cấm tham gia đấu giá tại Điều 38 Luật Đấu giá tài sản năm 2016. Cần xây dựng cơ chế giám sát độc lập thay vì cấm tuyệt đối thân nhân cán bộ tổ chức đấu giá khi họ có nhu cầu mua đất ở thực sự, áp dụng thí điểm tại 5 tỉnh miền Trung từ năm 2018 dưới sự điều phối của Bộ Tư pháp.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Cơ quan quản lý nhà nước (Sở Tư pháp, Sở Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân các cấp): Sử dụng khung phân tích thực tiễn để rà soát quy trình ban hành quy chế đấu giá, xây dựng phương án định giá đất sát với thị trường và hạn chế tối đa khiếu nại hành chính.
  • Đấu giá viên và các tổ chức hành nghề đấu giá tài sản: Tham khảo để nhận diện các rủi ro pháp lý trong quy trình điều hành phiên đấu giá, hoàn thiện kỹ năng kiểm soát hồ sơ và bảo đảm tính minh bạch khi áp dụng các hình thức bỏ phiếu kín.
  • Doanh nghiệp kinh doanh bất động sản và các nhà đầu tư: Nắm vững các điều kiện pháp lý về tư cách chủ thể, thủ tục nộp tiền sử dụng đất, cũng như các quyền và nghĩa vụ tài chính khi tham gia các dự án đấu giá đất công.
  • Giảng viên, học viên cao học và sinh viên ngành Luật: Khai thác làm tài liệu tham khảo có giá trị chuyên sâu về pháp luật kinh tế, pháp luật đất đai và bổ trợ tư pháp trong bối cảnh hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Câu hỏi thường gặp

Đấu giá quyền sử dụng đất mang bản chất là quan hệ dân sự hay hành chính? Đấu giá quyền sử dụng đất mang tính chất pháp lý kép. Quá trình trả giá và xác lập quan hệ mua bán tài sản tuân thủ các nguyên tắc bình đẳng, cạnh tranh của pháp luật dân sự - thương mại; tuy nhiên, các bước phê duyệt quy hoạch, xác định giá khởi điểm và cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lại mang tính chất mệnh lệnh hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Tại sao cần bổ sung quy định chứng minh nhu cầu sử dụng đất khi đăng ký đấu giá? Theo Điều 52 Luật Đất đai năm 2013, việc giao đất phải dựa trên nhu cầu sử dụng thực tế. Việc thiếu quy định này trong đấu giá dẫn đến tình trạng các nhóm đầu cơ tạo hồ sơ ảo, thỏa hiệp dìm giá khởi điểm rồi "lại quả" cho nhau, làm thất thoát nguồn thu ngân sách nhà nước từ 10% đến 20% mỗi phiên đấu giá.

Luật Đấu giá tài sản năm 2016 đã tháo gỡ bất cập về tư cách chủ thể tổ chức đấu giá ra sao? Luật Đấu giá tài sản năm 2016 đã chấm dứt tình trạng Ủy ban nhân dân cấp huyện lập Hội đồng đấu giá hành chính để tự bán đất. Thay vào đó, hoạt động này được chuyển giao toàn diện cho hai nhóm tổ chức chuyên nghiệp là Trung tâm Dịch vụ đấu giá tài sản công lập và Doanh nghiệp đấu giá tư nhân, đảm bảo nguyên tắc khách quan.

Hiệu quả kinh tế từ đấu giá đất tại tỉnh Quảng Bình được thể hiện qua các con số nào? Giai đoạn 2012–2015, tỉnh Quảng Bình đã thu về hơn 623 tỷ đồng qua đấu giá quyền sử dụng đất. Điển hình tại một phiên đấu giá vào tháng 5/2015 với 17 lô đất, tổng số tiền thu được đạt 34,7 tỷ đồng, vượt 8,7 tỷ đồng so với giá sàn khởi điểm 26,66 tỷ đồng, ghi nhận mức tăng trưởng thu ngân sách 33%.

Làm thế nào để hạn chế tình trạng thông đồng, dàn xếp giá trong các phiên đấu giá đất? Cần chuyển đổi linh hoạt các phương thức đấu giá như bỏ phiếu gián tiếp hoặc áp dụng hình thức đấu giá trực tuyến theo Luật Đấu giá tài sản năm 2016, đồng thời công khai 100% hồ sơ quy hoạch, chỉ giới và bản đồ địa chính trên các cổng thông tin điện tử trước phiên đấu giá ít nhất 30 ngày.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện các vấn đề lý luận về quyền sử dụng đất như một loại tài sản đặc biệt trong nền kinh tế thị trường.
  • Đánh giá sâu sắc thực trạng áp dụng pháp luật tại Quảng Bình giai đoạn 2012–2015, chỉ rõ nguồn thu hơn 623 tỷ đồng cùng những bất cập trong quản trị hành chính.
  • Phân tích ranh giới pháp lý giữa pháp luật đất đai, dân sự và thương mại, tạo tiền đề tiếp nhận hiệu quả Luật Đấu giá tài sản năm 2016.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp có tính ứng dụng cao nhằm hoàn thiện quy định về chủ thể, trình tự định giá và chế tài xử lý vi phạm.
  • Thiết lập định hướng cải cách thủ tục hành chính liên thông, hướng tới xây dựng thị trường bất động sản công khai, minh bạch đến năm 2020. Các cơ quan quản lý và giới nghiên cứu pháp luật có thể khai thác các khuyến nghị trong luận văn để tiếp tục hoàn thiện khung khổ pháp lý đất đai trong giai đoạn mới.