CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ 1. Các tiếp cận cơ bản về đầu tư công 1. Khái niệm Ở Việt Nam, trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung, đầu tư của Nhà nước là chủ yếu và lúc đó trong quản lý kinh tế và thống kê chỉ sử dụng khái niệm “đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước”. Đầu tư của khu vực tập thể và nhân dân (chủ yếu bằng công lao động và nguyên vật liệu địa phương) xây dựng các công trình công cộng (như đường xá, thủy lợi, v.) hầu như không thống kê được.
Thuật ngữ “đầu tư công” được sử dụng ở Việt Nam từ khi chuyển sang cơ chế thị trường, bên cạnh các thuật ngữ “đầu tư của khu vực kinh tế ngoài quốc doanh” và “đầu tư trực tiếp nước ngoài”. Các khái niệm “đầu tư công” và “đầu tư của Nhà nước (hay Chính phủ)” được sử dụng với ý nghĩa giống như nhau. Theo thống kê hiện nay, đầu tư công (hay đầu tư của Nhà nước) bao gồm (Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái, 2011): - Đầu tư từ ngân sách Nhà nước; - Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là các chương trình mục tiêu trung và dài hạn); - Tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của Nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định; - Đầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước, mà phần vốn quan trọng của doanh nghiệp có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước. Khái niệm “đầu tư công” còn được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 5 không nhằm mục đích kinh doanh.
Theo Dự thảo Luật đầu tư công của Việt Nam 2007 thì lĩnh vực đầu tư công gồm: - Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo và các lĩnh vực khác. - Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp. - Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước theo quy định của pháp luật. - Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ.
Như vậy, ở cách quan niệm này, đầu tư nhằm mục đích kinh doanh của các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước không nằm trong đầu tư công. Song cũng không thể coi nó là đầu tư tư nhân, bởi vì đây là tài sản thuộc sở hữu nhà nước. Vì vậy, việc sử dụng quan niệm này thực ra không làm đơn giản hơn cách phân loại và quản lý đầu tư của Nhà nước. Trước hết, nó đòi hỏi phải bổ sung thêm khái niệm “đầu tư nhằm mục đích kinh doanh của các đơn vị thuộc khu vực nhà nước”, bên cạnh các khái niệm “đầu tư tư nhân” và “đầu tư công”.
Sau nữa, nó làm cho quá trình phân loại để thống kê trở nên phức tạp hơn. Chẳng hạn, một con đường, nếu được đầu tư bằng vốn ngân sách thì sẽ thuộc loại đầu tư công, nhưng nếu thực hiện bằng vốn “xã hội hóa” - tức là do cộng đồng hoặc tư nhân bỏ vốn đầu tư - sẽ thuộc đầu tư tư nhân, còn nếu có LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 cả sự hỗ trợ vốn của chính phủ thì sẽ rất khó phân định đó là đầu tư công hay đầu tư tư nhân (Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái, 2011). Hiện tại “đầu tư công” vẫn được quan niệm một cách đơn giản hơn: đó là bao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành. Trong quan niệm này, đầu tư công được xét không phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công cộng hay không, có mang tính kinh doanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư.
Cụ thể: đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: Vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do Nhà nước quản lý (Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái, 2011). Vai trò của Nhà nước trong đầu tư công và nguồn tài trợ 1. Vai trò của Nhà nước trong đầu tư công Để thấy rõ vai trò của Nhà nước trong đầu tư công, trước tiên hãy xem xét một số quan điểm dưới đây: Quan điểm của trường phái tân cổ điển: Quan điểm này cho rằng nhà nước không nên can thiệp vào nền kinh tế trong quá trình phân bổ nguồn lực mà sự vận động của thị trường sẽ thực hiện tốt hơn vai trò này. Như đã biết, một trong những ưu điểm của nền kinh tế thị trường là sự phân bổ nguồn lực một cách tự động thông qua "bàn tay vô hình" của thị trường và đầu tư là một trong những hình thức phân bổ nguồn lực đó - phân bổ vốn trong nền kinh tế.
Theo quan điểm này thì các doanh nghiệp, với mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận cho chính mình, sẽ tìm kiếm những cơ hội đầu tư tốt nhất cho chính mình, và như vậy nhà nước không cần can thiệp để tạo ra một cơ cấu đầu tư hợp lý cho doanh nghiệp vì bản thân doanh nghiệp là người biết rõ nhất cần phải làm gì LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 để đạt được lợi ích tốt nhất cho chính mình. Vai trò nhà nước trong trường hợp này chỉ nên dừng lại ở mức là cung cấp các hàng hóa công cần thiết cho nền kinh tế phát triển như cơ sở hạ tầng kỹ thuật và cơ sở hạ tầng xã hội mà nếu để thị trường tự thân vận động thì không thể đáp ứng được. Lý thuyết tân cổ điển được xây dựng trên giả định thị trường cạnh tranh hoàn hảo tuy nhiên trên thực tế đây là điều hầu như không thể có được (Nguyễn Thị Cành, 2008). Quan điểm ủng hộ sự can thiệp của nhà nước: Quan điểm này cho rằng quá trình tự điều tiết của thị trường sẽ không đem lại kết quả tối ưu mong đợi do việc tồn tại sự không hoàn hảo thị trường đặc biệt là ở các nước đang phát triển.
Hầu hết các nước đang phát triển đều có nền kinh tế nông nghiệp lạc hậu nên nếu để tự thân thị trường vận động thì không thể tạo ra sự phát triển công nghiệp mạnh mẽ được. Chuyển dịch cơ cấu là nội dung cơ bản của tiến trình công nghiệp hóa và nhà nước cần phải tạo ra sự khởi động ban đầu để hình thành nên các ngành công nghiệp. Sự can thiệp của nhà nước, nhất là trong việc phân bổ các nguồn lực cho công nghiệp là rất cần thiết. Sở dĩ cần phát triển công nghiệp bởi vì đây là khu vực có thể tăng năng suất lao động nhanh nhất, do hấp thụ nhanh nhất các thành tựu của khoa học kỹ thuật; sản xuất công nghiệp không bị ràng buộc và giới hạn bởi các điều kiện tự nhiên như sản xuất nông nghiệp; sản phẩm công nghiệp có độ co giãn cầu theo thu nhập cao hơn sản phẩm nông nghiệp.
Ngoài ra, khi công nghiệp phát triển sẽ kéo theo nông nghiệp phát triển vì công nghiệp sẽ cung cấp máy móc, thiết bị, tiến bộ kỹ thuật. cho nông nghiệp qua đó làm tăng năng suất trong nông nghiệp. Công nghiệp phát triển sẽ là cơ sở để đẩy mạnh phát triển các ngành dịch vụ. Tự thân vận động của thị trường trong nền kinh tế nông nghiệp lạc hậu không thể tạo ra sự phát triển công nghiệp cần thiết, nhất là trong bối cảnh cạnh tranh quốc tế gay gắt như ngày nay.
Do đó, sự can thiệp của nhà nước là hết sức cần thiết. Tuy nhiên sự can thiệp của nhà nước quá mức có thể LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 không hiệu quả và sẽ bóp méo thị trường gây trở ngại cho tiến trình công nghiệp hoá và phát triển kinh tế (Nguyễn Thị Cành, 2008). Kinh nghiệm các nước cho thấy sự can thiệp của nhà nước để hình thành nên cơ cấu kinh tế ngành có thể mang lại kết quả tích cực nếu tuân thủ theo một số tiêu thức sau: (1) Mức sinh lợi; (2) Khả năng xuất khẩu; (3) Khả năng tạo ra những ảnh hưởng rộng lớn đối với nền kinh tế (nhất là cơ sở hạ tầng, giáo dục-đào tạo, nghiên cứu, …); (4) Những ngành mắt xích tạo ra sự liên kết đa ngành (Nguyễn Thị Cành, 2008). Dù là các quan điểm khác nhau về đầu tư và tăng trưởng cùng với mức độ can thiệp khác nhau của Nhà nước, nhưng đa số các quan điểm đều cho rằng vai trò nhà nước là cung cấp các hàng hóa công cần thiết cho nền kinh tế phát triển như cơ sở hạ tầng kỹ thuật và cơ sở hạ tầng xã hội.
Hay nói cách khác, chính phủ phải tăng cường đầu tư công vào cơ sở hạ tầng để thúc đẩy thu hút đầu tư của tư nhân vào các ngành sản xuất (Nguyễn Thị Cành, 2008). Nguồn tài trợ đầu tư công Nguồn vốn đầu tư của nhà nước bao gồm nguồn vốn của ngân sách nhà nước, nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước và nguồn vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước. Đối với nguồn vốn ngân sách nhà nước: Đây chính là nguồn chi của ngân sách nhà nước cho đầu tư. Đó là một nguồn vốn đầu tư quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia.
Nguồn vốn này thường được sử dụng cho các dự án kết cấu kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, hỗ trợ cho các dự án của doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực cần sự tham gia của Nhà nước, chi cho các công tác lập và thực hiện các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng, lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn. Với vai trò là công cụ thúc đẩy tăng trưởng, ổn định điều tiết vĩ LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.