CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1. Nhóm các công trình nghiên cứu lý luận về phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương Một trong những kinh nghiệm thành công của nhiều quốc gia trên thế giới là vừa xây dựng chính quyền Trung ương vững mạnh, vừa phát huy vai trò, thẩm quyền quyết định các vấn đề địa phương của CQĐP sở tại theo quy định. Ở Việt Nam, CQĐP được xác định là bộ phận không thể tách rời bộ máy nhà nước Trung ương. Thông qua nhiệm vụ, trách nhiệm được Trung ương giao phó, CQĐP thực hiện điều hành các vấn đề trong phạm vi được phân cấp, phân quyền nhằm làm nổi bật thế mạnh riêng của từng địa phương đáp ứng nhu cầu chính đáng của người dân trên địa bàn nói riêng và cả nước nói chung.
Do đó, vấn đề CQĐP và phân cấp QLNN giữa Trung ương và CQĐP được nhiều học giả, nhà nghiên cứu khoa học trong và ngoài nước đặc biệt quan tâm. Từ giác độ lý luận và thực tiễn có thể điểm qua một số công trình nghiên cứu tiêu biểu sau: Phân cấp quản lý nhà nước - lý luận và thực tiễn [116] của tác giả Võ Kim Sơn; Phân cấp quản lý nhà nước [121] của tập thể tác giả Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí (đồng chủ biên). Công trình nghiên cứu nêu trên đã phân tích khá toàn diện về lý luận phân cấp QLNN theo cả chiều dọc và chiều ngang. Công trình nghiên cứu cũng làm rõ trách nhiệm, chức năng của từng cấp chính quyền trong thực hiện nhiệm vụ QLNN ở địa phương.
Đồng thời, công trình nghiên cứu còn nhấn mạnh việc phân cấp QLNN giữa Trung ương và CQĐP là tất yếu ở Việt Nam trong bối cảnh xây dựng, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập quốc tế. Nghiên cứu còn nhấn mạnh vai trò và tầm quan trọng của CQĐP trong quản lý, vì “việc quản lý ở địa phương đã từ xa xưa nhà nước nào cũng phải tiến hành. Bởi một lẽ thông thường rằng, không một chính phủ của một nhà nước nào chỉ thực hiện quyền lực nhà nước của mình ở một chỗ, nơi tọa ngự của các cơ quan nhà nước trung ương” [22, tr. 9 Khái quát những vấn đề mang tính lý luận về phân cấp QLNN trên nhiều lĩnh vực ở địa phương như: quản lý đất đai; quy hoạch, kế hoạch và đầu tư; quản lý cán bộ, đầu tư và dịch vụ công, quản lý đăng ký kinh doanh và quản lý sau cấp phép, quản lý trên lĩnh vực văn hóa,.
Đó là những nội dung được phân tích trong các công trình Phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính nhà nước của chính quyền địa phương, tác giả Bùi Đức Kháng [79]; Cơ sở khoa học hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước [110] do tác giả Nguyễn Minh Phương làm chủ nhiệm. Các nhà nghiên cứu đã kết luận và rút ra những kinh nghiệm tham khảo cho Việt Nam sau khi phân tích sâu sắc những kinh nghiệm về phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương của một số nước tiên tiến trên thế giới. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu chưa đề cập và phân tích việc phân cấp QLNN trên loại hình địa phương như: thành thị, nông thôn, miền núi hoặc những địa phương thực hiện xây dựng mô hình KCN, cụm công nghiệp tập trung - đây là định hướng chuyển dịch của nhiều tỉnh ở Việt Nam trong phát triển KT, XH địa phương sau đổi mới. Quyền lực nhà nước là thống nhất từ Trung ương đến địa phương.
Trong đó, việc tổ chức phân công, phân cấp quyền lực cho CQĐP nhằm tạo mối tương quan giữa cấp trên với cấp dưới là quan trọng. Nhằm nâng cao chất lượng phục vụ nhân dân theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền thì các cơ quan nhà nước ở địa phương phải quán triệt và tăng cường thực hiện cải cách hành chính. Qua đó thể hiện rõ tính chủ động, tích cực phát huy cũng như đảm bảo tính chính xác, minh bạch trong phục vụ nhân dân của CQĐP. Những nội dung này được khái quát trong các công trình nghiên cứu Bộ máy nhà nước và tổ chức bộ máy nhà nước nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam [48] của tác giả Nguyễn Minh Đoan; Cải cách hành chính nhà nước - lý luận và thực tiễn [56] của tác giả Nguyễn Hữu Hải.
Trong bối cảnh Việt Nam đẩy mạnh sự nghiệp CNH, HĐH, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập quốc tế, phát huy vai trò của CQĐP nhằm nâng cao hiệu quả, chất lượng điều hành và quản lý tại địa phương là một trong những vấn đề quan trọng. Điều đó cũng có nghĩa là CQĐP phải thực sự chủ động, 10 dám nghĩ, dám làm, tích cực phát huy trí tuệ, thế mạnh riêng trên cơ sở quy định của Hiến pháp và pháp luật để góp phần đưa đất nước phát triển nhanh và bền vững. Do đó, cần thiết nhanh chóng đổi mới hoạt động, tổ chức CQĐP các cấp đặc biệt là chính quyền cấp tỉnh, bởi “chính phủ là người chịu trách nhiệm cao nhất đối với nền hành chính, nhưng để bảo đảm giải quyết các vấn đề địa phương, phải thành lập các cấp chính quyền địa phương do nhân dân ở địa phương bầu ra, quản lý công việc của địa phương, thuộc quyền lợi của địa phương” [128, tr. Những nội dung nêu trên được trình bày cụ thể trong các công trình nghiên cứu Cải cách hành chính địa phương lý luận và thực tiễn [68] Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Trị, Nguyễn Hữu Đức (đồng chủ biên); Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay [128] của Lê Minh Thông, Vũ Như Phát (đồng chủ biên).
Từ giác độ lý luận và thực tiễn cho thấy cùng một chủ trương của ĐCSVN, Hiến pháp, pháp lệnh cơ sở của nhà nước, nhưng có sự vận dụng khác nhau giữa các địa phương sẽ cho ra “sản phẩm” không đồng nhau. Có địa phương phát triển nhanh, có nơi chậm phát triển, thậm chí có địa phương phải xin ngân sách của Trung ương. Điều này được luận giải trên nền tảng bộ máy nhà nước ở địa phương đã thực sự năng động, tích cực, chủ động?. Mọi sự nỗ lực của CQĐP đều nhằm phục vụ cho nhân dân trên địa bàn và sẽ được người dân, các nhà doanh nghiệp trong, ngoài nước hài lòng cũng như được Trung ương “đánh giá cao về năng lực cạnh tranh cấp tỉnh.
Một số địa phương trở thành điển hình như Thành phố Đà Nẵng, Bình Dương, Quảng Ninh, Vĩnh Phúc, Bắc Ninh” [122, tr. Đó là nhận định khách quan được rút ra từ những phân tích thực trạng về Đổi mới bộ máy của Đảng, bộ máy của nhà nước trong điều kiện mới [122] của tập thể tác giả Nguyễn Đăng Thành, Vũ Hoàng Công, Nguyễn An Ninh. Chính quyền Trung ương và địa phương được nhân dân trao quyền để mang lại hạnh phúc và thể hiện được ý chí của người dân là điều được hoan nghênh, tán thưởng. Khi thiết kế và xây dựng một nền chính thể mang bản chất lợi ích và phục vụ nhân dân: 11 “hình thức chính thể lý tưởng tốt nhất là hình thức chính thể trong đó chủ quyền, hay quyền kiểm soát tối cao như một phương sách cuối cùng, được trao cho toàn thể khối tập hợp cộng đồng; mỗi một công dân không chỉ có tiếng nói trong việc vận dụng chủ quyền cơ bản ấy, mà còn ít nhất cũng thỉnh thoảng được yêu cầu tham gia thực sự vào việc cai trị bằng cách đích thân thực hiện một chức năng nào đó, mang tính địa phương hay tổng quát” [76, tr.
Những nhận định đó được thể hiện trong công trình nghiên cứu khoa học: Chính thể đại diện (Representative Goverment) của tác giả John Stuart Mill do các dịch giả Nguyễn Văn Trọng và Bùi Văn Nam Sơn dịch [76]. Công trình đã đề cập trực tiếp đến nhiều vấn đề mang tính nền tảng về xã hội dân chủ mà các nước tiên tiến như Anh, Mỹ đã và đang thực hiện. Về thực chất, việc phổ biến pháp luật và xem Hiến pháp là cái “gốc” để tham chiếu định hướng cho các thể chế chính quyền và tạo nền tảng cho ổn định chính trị phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội được học giả Rich Ard C.Schroeder quan tâm nghiên cứu trong công trình Khái quát về chính quyền Mỹ [118] do nhà xuất bản Chính trị quốc gia phát hành. Tác giả chỉ ra, với một quốc gia liên bang, nhiều cấp chính quyền, nhiều dân tộc thì Chính phủ kiểm soát những vấn đề quan trọng như: quốc phòng, tiền tệ, đối ngoại,.
Trong khi đó, CQĐP cần phải nhạy bén, linh hoạt và cần có mối quan hệ chặt chẽ với người dân địa phương, tạo cơ hội cho họ tham gia giám sát mọi hoạt động của chính quyền. Đây cũng là một nguyên tắc đang trở nên thịnh hành và là xu hướng chung của một nền hành chính, chính trị hiện đại. Kinh nghiệm này được vận dụng vào hoạt động và QLNN ở Việt Nam theo quan điểm dân biết, dân làm, dân bàn, dân kiểm tra. Các công trình khoa học: 中国地方政府学 (Nghiên cứu chính quyền địa phương Trung Quốc) [158] của tác giả Thẩm Vinh Hoa; 当代中国地方政府 (Chính quyền địa phương Trung Quốc đương đại) [159] do Châu Bình (chủ biên): 地方政府 与失业治理 (Chính quyền địa phương và quản trị thất nghiệp) [156] tác giả Đặng Tiểu Minh, Lý Nghiệp Hưng phân tích nhu cầu phát triển, cải cách mở cửa là rất cấp thiết và thực tế trong thời gian qua.
Trung Quốc đã quyết liệt cải cách quản lý hành 12 chính trên phạm vi toàn quốc. Nhìn chung, các tác giả làm nổi bật vai trò, chức năng, đặc điểm quyền hạn của CQĐP mà chính phủ Trung ương đã phân cấp, phân quyền, đồng thời còn chỉ ra mối quan hệ giữa chính phủ Trung ương và địa phương trong nhiều lĩnh vực, quyền tự chủ và chịu trách nhiệm của chính CQĐP trong QLNN ở Trung Quốc. Trên cơ sở đó CQĐP sử dụng quyền lực có tính đặc trưng chấp hành quyết định và nghị quyết của HĐND cùng cấp, vừa phải chấp hành mệnh lệnh hành chính của chính phủ và chính quyền cấp trên, chính sách và pháp luật của nhà nước. Do đó, quyết sách và nghị quyết của CQĐP, không thể trái Hiến pháp và luật của nhà nước, cũng không thể mâu thuẫn với những nghị quyết, quyết sách của HĐND cùng cấp, không thể mâu thuẫn với chính sách của chính quyền cấp trên [159, tr.