Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ NĂNG LỰC THỰC THI CÔNG VIỆC CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP XÃ, PHƯỜNG 1. Cơ sở lý luận nâng cao năng lực thực thi công việc của cán bộ, công chức cấp xã, phường 1.1 Một số vấn đề lý luận cơ bản về cán bộ công chức cấp xã, phường 1. Hệ thống chính quyền ở cấp xã, phường Hiện nay, về mặt lí luận có nhiều quan điểm, quan niệm khác nhau về chính quyền cấp xã. Song đều thống nhất đồng nghĩa khái niệm chính quyền cấp xã với chính quyền cơ sở.
Trên thế giới hiện nay có nhiều cách gọi khác nhau của chính quyền cấp cơ sở. Điều này gắn liền với thông lệ của quốc gia cũng như sự phân chia lãnh thổ quốc gia. Tùy thuộc vào cách phân chia lãnh thổ thành bao nhiêu cấp và đặt tên cho từng cấp đó mà chính quyền địa phương cơ sở các nước không giống nhau. Nhiều nước chia hệ thống chính quyền địa phương thành hai cấp, thì cấp sát ngay cấp chính quyền địa phương sau cấp trung ương là chính quyền địa phương cơ sở.
Trong khi đó, nhiều nước chia chính quyền địa phương thành 3 cấp, thì chính quyền địa phương cấp thứ 3 mới là chính quyền địa phương cơ sở. Ở Việt Nam, theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì chính quyền địa phương được chia thành 3 cấp (Quốc hội, 2015): - Chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); - Chính quyền huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); - Chính quyền xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). Như vậy, chính quyền cơ sở được hiểu là một bộ máy quản lí nhà nước, cấp 6 chính quyền địa phương thấp nhất trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở cấp cơ sở, nhưng gắn nhiều hơn với tính chất tự quản. Trong điều kiện chung của nhiều nước và cũng như ở Việt Nam, chính quyền cơ sở là bộ máy quản lí nhà nước nhằm đưa pháp luật vào đời sống.
Chính quyền cơ sở chính là bộ máy thực thi quyền hành pháp ở cấp cơ sở (Bộ Nội vụ, 2014). Khái niệm về cán bộ, công chức cấp xã, phường * Khái niệm cán bộ công chức Có nhiều khái niệm về công chức ở các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, nghiên cứu này sẽ sử dụng định nghĩa về công chức được sử dụng ở Việt Nam. Khái niệm công chức được quy định lần đầu tiên tại Điều 1 của Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa, như sau: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước đều là công chức, trừ những trường hợp riêng biệt, do Chính phủ quy định”.
Tuy nhiên, theo như khái niệm này thì phạm vi công chức còn rất hẹp, chỉ là những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, không bao gồm những người làm việc trong các cơ quan, đơn vị sự nghiệp, các cơ quan của Nhà nước (Nguyễn Phú Trọng và Trần Xuân Sầm, 2003). Sau đó suốt một thời gian dài, khái niệm công chức ít được sử dụng, thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên Nhà nước, không phân biệt công chức, viên chức với công nhân. Thực hiện công cuộc đổi mới, trước yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước đòi hỏi chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước, thuật ngữ công chức được sử dụng trở lại. Tại Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 về quy định những người là công chức, Nghị định 21/2010/NĐ-CP ngày 08/03/2010 về quản lý biên chế công chức và Nghị 7 định 29/2012/NĐ-CP ngày 12/04/2012 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức, khái niệm công chức được đề cập một cách rõ ràng, cụ thể (Chính phủ, 2010) (Chính phủ, 2012).
Tại khoản 2, điều 4 Luật cán bộ công chức 2008 quy định “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” (Khoản 2 Điều 4) (Luật Cán bộ, Công chức, năm 2008). * Cán bộ công chức cấp xã, phường Nghị định số 114/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn thì: “Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển giữ một chức chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Theo Nghị định 114, công chức cấp xã gồm bảy chức danh cụ thể: trưởng công an (nơi chưa bố trí lực lượng công an chính quy); chỉ huy trưởng quân sự; văn phòng-thống kê; địa chính-xây dựng; tài chính-kế toán; tư pháp-hộ tịch; văn hóa-xã hội. Mỗi chức danh được giao có nhiệm vụ, trách nhiệm cụ thể góp phần cùng bộ máy chính quyền địa phương giải quyết những công việc liên quan trong mối quan hệ với nhân dân địa phương (Bộ Nội vụ, 2014).
Để nâng cao vị thế, vai trò của công chức cấp xã, Quốc hội ban hành 8 Luật Cán bộ, Công chức (năm 2008), đây là cơ sở pháp lý xác định rõ ràng, cụ thể hơn chức năng và nhiệm vụ công chức cấp xã. Tại Khoản 3, Điều 4 của Luật Cán bộ, Công chức (năm 2008) quy định: “Công chức xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” (Luật Cán bộ, Công chức, năm 2008). Tại Khoản 3, Điều 61 của Luật Cán bộ, công chức (năm 2008) quy định công chức cấp xã có các chức danh như sau: trưởng công an; chỉ huy trưởng quân sự; văn phòng – thống kê; địa chính – xây dựng – đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc địa chính – nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã); tài chính – kế toán; tư pháp – hộ tịch; văn hóa – xã hội. Các chức danh của công chức cấp xã được Luật Cán bộ, công chức (2008) quy định rõ ràng cụ thể, vị trí, chức năng, nhiệm vụ của công chức xã trong bộ máy chính quyền địa phương, được thể hiện đầy đủ hơn so với Nghị định số 114/2003/NĐ-CP của Chính phủ (Luật Cán bộ, Công chức, năm 2008).
Theo Luật Cán bộ, Công chức (năm 2008), công chức cấp xã được hiểu là những người được tuyển dụng và giao giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước (Luật Cán bộ, Công chức, năm 2008). Công chức cấp xã có trách nhiệm giúp UBND cấp xã quản lý nhà nước về lĩnh vực công tác và thực hiện những nhiệm vụ khác do Chủ tịch UBND cấp xã giao. Mỗi một chức danh công chức cấp xã có những nhiệm vụ và phải đạt một số tiêu chuẩn nhất định do pháp luật quy định về tuổi đời, về trình độ học vấn, trình độ lý luận chính trị, kỹ năng cần thiết,.Vì vậy, công chức cấp xã đòi hỏi phải đáp ứng yêu cầu năng lực thực thi công vụ để có thể hoàn thành chức năng, nhiệm vụ được giao (Nguyễn Thị Tươi, 2013). Một số vấn đề lý luận cơ bản về năng lực của cán bộ, công chức cấp 9 xã, phường 1.
Khái niệm về năng lực Thuật ngữ năng lực có nguồn gốc từ tiếng Latinh là Capacitas; tiếng Anh là Capacity hay Ability – có nghĩa là khả năng làm việc tốt. Theo quan điểm của tâm lý học: “Năng lực là tổ hợp những thuộc tính độc đáo của cá nhân phù hợp với những yêu cầu đặc trưng của một hoạt động nhất định, nhằm bảo đảm việc hoàn thành có kết quả tốt trong lĩnh vực hoạt động ấy” Theo Từ điển Tiếng việt thông dụng của Nhà xuất bản giáo dục năm 1996 thì năng lực là khả năng làm việc tốt. Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học, Nhà xuất bản Đà Nẵng (1997): “Năng lực là khả năng, điều kiện chủ quan hoặc tự nhiên có thể thực hiện một hoạt động nào đó, hoặc theo nghĩa khác là phẩm chất, tâm lý và sinh lý tạo cho con người khả năng hoàn thành một hành động nào đó với chất lượng cao” Mặc dù có nhiều quan niệm khác nhau về năng lực nhưng tựu trung lại, năng lực có các đặc điểm sau: - Năng lực bao giờ cũng gắn với một chủ thể nhất định, trả lời cho câu hỏi năng lực của ai, có thể là năng lực cá nhân, nhóm người, tổ chức hay cộng đồng. - Năng lực không mang tính chung chung mà khi nói đến năng lực bao giờ cũng nói đến năng lực thuộc về một hoạt động cụ thể nào đó như: năng lực hoạt động chính trị, năng lực thực thi công vụ, năng lực giảng dạy,.
- Năng lực của con người là tập hợp tất cả các yếu tố thuộc về thể chất, trí tuệ tạo cho con người hoàn thành một hoạt động nào đó đạt kết quả tốt nhất. Có nhiều yếu tố cấu thành nên năng lực nhưng yếu tố cơ bản nhất, quyết định năng lực của mỗi người là kiến thức, kỹ năng và thái độ. - Năng lực của con người cũng có thể do các yếu tố bẩm sinh mà có. Tuy nhiên, phần lớn là do tác động từ bên ngoài thông qua quá trình đào tạo, bồi dưỡng hoặc do quá trình công tác, rèn luyện, tích lũy kinh nghiệm của mỗi 10 người mà hình thành.
Trên cơ sở những đặc điểm nêu trên, có thể hiểu năng lực: “Năng lực là tổng hợp những thuộc tính của cá nhân con người (kiến thức, kỹ năng và thái độ) đáp ứng những yêu cầu của hoạt động và đảm bảo cho hoạt động đạt được kết quả cao nhất” (Nguyễn Phú Trọng và Trần Xuân Sầm, 2003).