Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA, GIÁM SÁT CỦA THANH TRA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC 1. Khái quát chung về thanh tra, giám sát 1. Khái niệm và đặc điểm thanh tra, giám sát 1. Khái niệm thanh tra, giám sát Theo tiếng Latinh, thanh tra có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một đối tượng nhất định; Theo Từ điển tiếng Việt, “Thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [30].
Theo Từ điển pháp luật Anh - Việt, thanh tra là “sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra” [10]. Theo Từ điển Luật học, thanh tra “là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định” [10]. Với những nghĩa trên đây, thanh tra bao hàm trong đó nghĩa kiểm soát nhằm xem xét và phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định. Ngoài ra, thanh tra còn được hiểu là sự xem xét, kiểm soát, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra những nhận xét, kết luận cần thiết để kiến nghị với các cơ quan nhà nước nhằm khắc phục những nhược điểm, phát huy ưu điểm, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.
Hoạt động thanh tra do cơ quan Thanh tra Nhà nước thực hiện. Thanh tra Nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý Nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do pháp luật qui định. Thanh tra Nhà nước được tổ chức ở 3 cấp: Ở Trung ương (gọi là thanh tra Chính phủ); Thanh tra cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là thanh tra tỉnh) và thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi chung là thanh tra huyện). Thanh tra nhà nước bao gồm 2 loại: 5 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - Thanh tra hành chính: là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp.
- Thanh tra chuyên ngành: là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật cũng như những qui định về chuyên môn - kỹ thuật, qui tắc quản lý ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý. Như vậy, Thanh tra là phạm trù dùng để chỉ hoạt động của các tổ chức thanh tra theo cấp hành chính và thanh tra chuyên ngành, lĩnh vực. Cơ quan thanh tra và đối tượng thanh tra thường không có quan hệ trực thuộc. Cơ quan thanh tra do thủ trưởng các cơ quan hành chính thành lập, nó hoạt động với tư cách là cơ quan chức năng giúp thủ trưởng cùng cấp, vì thế có thể coi hoạt động thanh tra là hoạt động của cơ quan cấp trên tiến hành với cơ quan cấp dưới trực thuộc.
Trong quá trình tiến hành hoạt động thanh tra, cơ quan thanh tra có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế để bảo đảm công tác thanh tra, kể cả các biện pháp trách nhiệm kỷ luật và xử lý vi phạm hành chính nhưng không có quyền sửa đổi, bãi bỏ quyết định của đối tượng bị thanh tra mà chỉ có quyền tạm đình chỉ thi hành (trong một số trường hợp đặc biệt) một số loại quyết định hành chính nào đó hoặc đình chỉ hành vi hành chính vi phạm pháp luật. Giám sát là khái niệm dùng để chỉ hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước, các cơ quan tư pháp, các tổ chức xã hội và mọi công dân nhằm đảm bảo sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật trong quản lý nhà nước và quản lý xã hội. Hoạt động giám sát chủ yếu được thực hiện ngoài quan hệ trực thuộc theo chiều dọc; hoạt động này được tiến hành bởi Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, các cơ quan tư pháp và toàn thể nhân dân thông qua hoạt động thực hiện chức năng, thẩm quyền do pháp luật qui định [4]. Đặc điểm thanh tra, giám sát Hoạt động thanh tra, giám sát mang những đặc điểm sau: 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com * Tính quyền lực nhà nước Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra, giám sát phải là công cụ đắc lực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý.
Nói về quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra, giám sát cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra. Đối với các quốc gia trên thế giới, chủ thể tiến hành thanh tra, giám sát luôn là cơ quan nhà nước, dù mô hình tổ chức thanh tra có khác nhau. Vì vậy, thanh tra, giám sát phải được nhà nước sử dụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý. Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra, giám sát được thể hiện ở những mặt sau: - Ra các quyết định bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng bị thanh tra về những vấn đề đã bị thanh tra phát hiện và xử lý; - Yêu cầu cấp có thẩm quyền giải quyết đề nghị của thanh tra; yêu cầu truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những người vi phạm pháp luật; - Trong những trường hợp cần thiết, trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước.
Ngoài ra, tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra, giám sát còn được cụ thể hóa ở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra, giám sát; phương thức tiến hành thanh tra; xử lý kết quả thanh tra; trong mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra, giám sát với đối tượng thanh tra, giám sát cũng như trong sự phối hợp giữa các tổ chức thanh tra, giám sát nhà nước theo cấp hành chính và theo ngành, lĩnh vực. Hoạt động thanh tra, giám sát đòi hỏi phải sử dụng đồng bộ tính quyền lực nhà nước trên tất cả các lĩnh vực, như vậy mới phát huy hiệu quả của thanh tra, giám sát. * Tính khách quan Bản chất của hoạt động thanh tra, giám sát là xem xét, đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân. Kết quả của hoạt động thanh tra là đưa ra 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com kết luận đúng, sai, đánh giá ưu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý vi phạm góp phần bảo vệ lợi ích của nhà nước, xã hội, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Kết quả của hoạt động giám sát là đánh giá tính đúng, sai trong hoạt động của đối tượng giám sát, đưa ra những khuyến nghị và biện pháp can thiệp, khắc phục kịp thời nhằm hướng hoạt động của đối tượng đi đúng hướng. Vì thế, hoạt động thanh tra, giám sát phải mang tính khách quan. Tính khách quan của hoạt động thanh tra, giám sát được biểu hiện ở chỗ mọi hoạt động thanh tra đều dựa trên cơ sở pháp luật và phải tuân theo pháp luật. Bởi nếu hoạt động thanh tra, giám sát mà không dựa trên cơ sở pháp luật thì nó sẽ mất đi tính công minh, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước.
* Tính độc lập tương đối Tính độc lập tương đối là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra, giám sát. Khác với hoạt động kiểm tra thường do bản thân các cơ quan quản lý nhà nước tự tiến hành, hoạt động thanh tra, giám sát thường được tiến hành bởi một cơ quan chuyên trách. Vì vậy, khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, ngoài việc đảm bảo sự phối kết hợp nhịp nhàng với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, hoạt động thanh tra, giám sát còn có tính độc lập tương đối trong quá trình thực thi nhiệm vụ. Điều này được thể hiện ở chỗ, các tổ chức thanh tra được phép tự mình tổ chức các cuộc thanh tra, giám sát trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội theo thẩm quyền đã được pháp luật qui định.
Trên cơ sở kết quả thanh tra, giám sát, ra các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý theo các qui định của pháp luật về thanh tra, chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của mình. Tính độc lập của hoạt động thanh tra, giám sát chỉ là tương đối, vì ngoài việc căn cứ vào pháp luật, hoạt động thanh tra, giám sát còn phải xuất phát từ thực tế cuộc sống, phải đặt sự vật, hiện tượng trong sự phát triển biện chứng với quan điểm khoa học, khách quan, lịch sử, cụ thể. * Thanh tra, giám sát luôn gắn với quản lý nhà nước Ngoại trừ hoạt động giám sát xã hội của nhân dân đối với hoạt động của 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com cơ quan nhà nước thông qua khiếu nại, tố cáo, thanh tra, giám sát luôn gắn với quản lý nhà nước. Quản lý nhà nước và thanh tra, giám sát có điểm chung là nhân danh quyền lực nhà nước, thực hiện sự tác động lên các đối tượng quản lý.
Quản lý và thanh tra, giám sát có mối quan hệ mật thiết với nhau. Thanh tra, giám sát chỉ xuất hiện khi có nhà nước và ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó có thanh tra, giám sát. Trong mối quan hệ này, quản lý nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra, giám sát (thể hiện ở việc xác định đường lối, chủ trương, qui định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, giám sát; sử dụng các kết quả, thông tin từ phía các cơ quan thanh tra, giám sát). Ngoài ra, với tư cách là một khâu trong chu trình quản lý, thanh tra, giám sát bị ràng buộc, chế ước bởi quản lý nhưng đồng thời lại tác động trở lại, góp phần điều chỉnh cách thức, phương pháp quản lý của chủ thể quản lý.
Nhờ có thanh tra mà mục đích của quản lý được đảm bảo. Thực tế cho thấy rằng, một thể chế hành chính và cơ quan quản lý nhà nước sẽ không đầy đủ và kém hiệu quả nếu thiếu thanh tra. Hoạt động có tính hiệu quả của thanh tra, giám sát sẽ ngăn chặn được nguy cơ biến dạng, tùy tiện, thiếu kỷ cương trong hoạt động của bộ máy nhà nước [4], [10].