Tổng quan nghiên cứu

Phát triển kết cấu hạ tầng giao thông nông thôn đóng vai trò là đòn bẩy tiên quyết thúc đẩy kinh tế xã hội tại các địa bàn miền núi khó khăn. Tại tỉnh Bắc Kạn, một địa phương có diện tích tự nhiên 4.859 km2 với 81,1% dân số sinh sống ở khu vực nông thôn và mật độ dân số chỉ đạt 64 người/km2, việc kết nối mạng lưới giao thông liên vùng đối mặt với muôn vàn trở ngại do địa hình đồi núi dốc và chia cắt mạnh. Khi triển khai Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới tại 110 xã từ năm 2011, tiêu chí số 2 về giao thông luôn là một trong những tiêu chí có tỷ lệ hoàn thành thấp nhất do suất vốn đầu tư bình quân cho 1 km đường cao hơn từ 1,5 đến 2 lần so với vùng đồng bằng, trong khi nguồn lực ngân sách địa phương còn nhiều hạn hẹp.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là giải quyết bài toán nâng cao năng lực quản lý dự án đầu tư xây dựng đối với hệ thống giao thông nông thôn, đặc biệt là các công trình áp dụng cơ chế đặc thù với phương châm Nhà nước và nhân dân cùng làm. Mục tiêu cụ thể hướng đến việc hệ thống hóa cơ sở lý luận, khảo sát đánh giá toàn diện năng lực quản lý dự án cấp cơ sở giai đoạn 2013 - 2015, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý cho giai đoạn 2016 - 2020. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, góp phần giúp địa phương tối ưu hóa chi phí đầu tư, tăng tốc độ cứng hóa mạng lưới đường liên xã và đường trục thôn lên trên 50%, bảo đảm chất lượng công trình bền vững và nâng cao chất lượng cuộc sống cho hơn 310.000 người dân trên địa bàn tỉnh.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn tiếp cận vấn đề dựa trên nền tảng lý thuyết quản lý dự án hiện đại kết hợp với khung pháp lý quản lý đầu tư công tại Việt Nam. Khung lý thuyết chính được xây dựng từ mô hình tam giác quản lý dự án truyền thống và mở rộng thành 5 mục tiêu bắt buộc theo quy định xây dựng tại Việt Nam, bao gồm: kiểm soát chất lượng, quản lý tiến độ thời gian, tối ưu hóa chi phí giá thành, bảo đảm an toàn lao động và bảo vệ môi trường sinh thái. Bên cạnh đó, nghiên cứu vận dụng cấu trúc 9 lĩnh vực tri thức quản lý dự án toàn diện gồm: quản lý phạm vi, thời gian, chi phí, chất lượng, nhân sự, thông tin liên lạc, rủi ro, thu mua hợp đồng và bàn giao chuyển giao công trình.

Các khái niệm then chốt được chuẩn hóa trong nghiên cứu gồm:

  • Dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông nông thôn: Hệ thống công trình đường trục xã, đường trục thôn, đường ngõ xóm và đường nội đồng kết nối các điểm dân cư phục vụ dân sinh và sản xuất.
  • Cơ chế đầu tư đặc thù: Phương thức quản lý đơn giản hóa theo Nghị định 161/2016/NĐ-CP và Quyết định 498/QĐ-TTg, cho phép áp dụng thiết kế mẫu, lập dự toán rút gọn và giao cộng đồng tự thi công các gói thầu có quy mô dưới 5 tỷ đồng.
  • Năng lực quản lý dự án: Khả năng tổ chức, điều hành, thẩm định, giám sát thi công và giải ngân vốn của chủ đầu tư là Ủy ban nhân dân cấp xã và Ban Quản lý xây dựng nông thôn mới.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp khảo sát chọn mẫu định mức kết hợp chọn mẫu xác suất đại diện tại 110 xã thuộc 8 huyện và thành phố của tỉnh Bắc Kạn. Cỡ mẫu phân tích chuyên sâu tập trung vào các xã điểm như huyện Bạch Thông, Chợ Đồn, Ba Bể nhằm bảo đảm phản ánh chính xác tính chất đa dạng về địa hình và điều kiện kinh tế. Lý do lựa chọn phương pháp này xuất phát từ đặc thù địa bàn miền núi rộng lớn, giúp lượng hóa tương quan giữa năng lực chuyên môn của cán bộ xã với chất lượng từng tuyến đường.

Nguồn dữ liệu sơ cấp và thứ cấp được thu thập từ báo cáo tổng kết 5 năm xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010 - 2015 của Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Kạn, hồ sơ hoàn công của hơn 50 dự án đường giao thông nông thôn và số liệu thống kê nhân sự chuyên trách tại thời điểm tháng 12 năm 2016. Tác giả kết hợp phương pháp thống kê mô tả, phương pháp phân tích so sánh định tính, định lượng và phương pháp hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật để đánh giá những mắt xích yếu kém trong chu trình quản lý dự án từ khâu chuẩn bị đầu tư đến nghiệm thu thanh quyết toán.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tỷ lệ hoàn thành tiêu chí giao thông đạt mức rất thấp so với yêu cầu đề ra. Tính đến hết năm 2015, chỉ có khoảng 15% đến 20% số xã trên toàn tỉnh đạt chuẩn tiêu chí số 2 về giao thông. Tỷ lệ đường trục thôn xóm được cứng hóa đạt chuẩn chỉ dao động quanh mức 30% đến 35%, thấp hơn nhiều so với chỉ tiêu 50% dành cho vùng Trung du và miền núi phía Bắc theo quy định tại Quyết định 491/QĐ-TTg.

Thứ hai, năng lực bộ máy quản lý dự án tại cấp xã còn nhiều hạn chế nghiêm trọng. Kết quả khảo sát nhân lực chuyên trách cấp xã vào tháng 12 năm 2016 chỉ ra rằng có tới hơn 60% cán bộ làm công tác quản lý xây dựng tại xã chưa được đào tạo chuyên môn về kỹ thuật công trình hoặc quản lý dự án. Hơn 75% thành viên Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng hoạt động theo cơ chế kiêm nhiệm, thiếu trang thiết bị và kỹ năng kiểm tra chất lượng vật liệu cát, đá, sỏi, xi măng tại hiện trường.

Thứ ba, cơ chế tài chính và công tác giải ngân vốn còn nhiều bất cập. Cơ cấu nguồn vốn giai đoạn 2010 - 2015 cho thấy ngân sách nhà nước chỉ đáp ứng được khoảng 45% nhu cầu thực tế, phần còn lại phụ thuộc vào nguồn vốn lồng ghép và đóng góp của người dân chiếm khoảng 25% đến 30% qua ngày công, hiến đất và vật liệu. Tuy nhiên, việc áp dụng thiết kế mẫu và giao cộng đồng tự thực hiện đã giúp rút ngắn thời gian chuẩn bị đầu tư từ 60 ngày xuống còn khoảng 20 ngày, đồng thời tiết kiệm từ 12% đến 18% chi phí quản lý so với hình thức đấu thầu truyền thống.

Thảo luận kết quả

Dữ liệu phân tích thực trạng mạng lưới giao thông tại Bắc Kạn có thể được trực quan hóa qua biểu đồ cột thể hiện tỷ lệ cứng hóa đường giao thông giữa các huyện và biểu đồ tròn thể hiện cơ cấu nguồn vốn đầu tư. Số liệu phản ánh sự chênh lệch rõ rệt giữa các xã vùng thấp gần trục Quốc lộ 3 với các xã vùng sâu, vùng xa thuộc huyện Ngân Sơn hay Pác Nặm, nơi tỷ lệ đường lầy lội vào mùa mưa vẫn chiếm trên 40%.

Nguyên nhân căn bản của các hạn chế bắt nguồn từ tính đặc thù miền núi với độ dốc sườn đồi lớn, thường xuyên chịu ảnh hưởng của sạt lở mùa mưa bão làm phát sinh khối lượng bảo trì hàng năm lên tới 10% đến 15% tổng chi phí xây lắp. Thêm vào đó, việc chuyển đổi cơ chế quản lý giao quyền làm chủ đầu tư cho Ủy ban nhân dân xã theo Nghị định 59/2015/NĐ-CP và Nghị định 161/2016/NĐ-CP diễn ra nhanh chóng trong khi công tác đào tạo, chuyển giao kỹ thuật chưa theo kịp. Kết quả này tương đồng với các nghiên cứu tại khu vực Tây Bắc, khẳng định rằng phân cấp cho cơ sở là hướng đi đúng nhưng bắt buộc phải đi kèm cơ chế kiểm soát kỹ thuật từ cơ quan chuyên môn cấp huyện.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực chủ đầu tư cấp xã:

  • Hành động: Tổ chức các khóa tập huấn chuyên sâu về quản lý chất lượng, lập dự toán đơn giản và giám sát thi công đường bê tông xi măng.
  • Mục tiêu: 100% cán bộ phụ trách giao thông - thủy lợi cấp xã được cấp chứng chỉ bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý dự án trước năm 2018.
  • Chủ thể thực hiện: Sở Xây dựng phối hợp với Sở Giao thông Vận tải và Ủy ban nhân dân các huyện.

Thứ hai, chuẩn hóa quy trình áp dụng thiết kế mẫu và lập dự toán rút gọn:

  • Hành động: Ban hành sổ tay hướng dẫn kỹ thuật thi công đường giao thông nông thôn phù hợp với địa chất đồi núi và nguồn vật liệu sẵn có tại Bắc Kạn.
  • Mục tiêu: 100% dự án giao thông nhóm C quy mô dưới 5 tỷ đồng áp dụng thiết kế mẫu định hình, giảm 50% thời gian thẩm định hồ sơ.
  • Chủ thể thực hiện: Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Kạn và Sở Kế hoạch và Đầu tư trong giai đoạn 2017 - 2019.

Thứ ba, đa dạng hóa nguồn vốn và minh bạch hóa cơ chế thanh quyết toán:

  • Hành động: Thực hiện lồng ghép triệt để nguồn vốn từ các chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững và ngân sách địa phương, thực hiện thanh toán trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước theo tiến độ thực tế.
  • Mục tiêu: Bảo đảm bố trí đủ 100% vốn đối ứng vật tư chính như xi măng, sắt thép, triệt tiêu tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản vào năm 2020.
  • Chủ thể thực hiện: Sở Tài chính và Ủy ban nhân dân cấp huyện.

Thứ tư, nâng cao hiệu quả giám sát đầu tư của cộng đồng:

  • Hành động: Thành lập các tổ giám sát nhân dân nòng cốt tại từng thôn bản, trang bị dụng cụ đo đạc cơ bản như thước dây, dưỡng kiểm tra độ dày bê tông.
  • Mục tiêu: 100% các công trình giao thông do dân tự làm đều có biên bản nghiệm thu độc lập của Ban Giám sát cộng đồng trước khi bàn giao.
  • Chủ thể thực hiện: Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã và Ban Phát triển thôn.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung nghiên cứu mang giá trị học thuật và ứng dụng thực tiễn cao đối với các nhóm đối tượng sau:

  • Cán bộ quản lý nhà nước tại các Sở Giao thông Vận tải, Sở Xây dựng, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn: Cung cấp góc nhìn thực chứng để tham mưu ban hành các chính sách đặc thù, tiêu chuẩn kỹ thuật phù hợp với địa hình miền núi.
  • Lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã và các Ban Quản lý dự án nông thôn mới: Nắm vững quy trình quản lý chi phí, kỹ năng chỉ đạo thi công các dự án nhóm C dưới 5 tỷ đồng và phương thức vận động nhân dân hiến đất làm đường.
  • Học viên cao học, nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý xây dựng, Kinh tế xây dựng và Kỹ thuật công trình: Nguồn tài liệu tham khảo chất lượng về mô hình quản lý dự án công có sự tham gia của cộng đồng tại các tỉnh vùng cao.
  • Các tổ chức phi chính phủ và các chuyên gia tư vấn phát triển nông thôn: Khai thác bài học kinh nghiệm về huy động nguồn lực xã hội hóa và quản trị rủi ro thiên tai trong phát triển hạ tầng cơ sở.

Câu hỏi thường gặp

Cơ chế đầu tư đặc thù theo Nghị định 161/2016/NĐ-CP mang lại lợi ích gì cho các dự án giao thông nông thôn? Cơ chế đặc thù giúp tinh giản tối đa thủ tục hành chính khi không bắt buộc lập báo cáo kinh tế kỹ thuật phức tạp mà chỉ cần lập dự toán đơn giản dựa trên thiết kế mẫu. Quy trình này giúp rút ngắn từ 30 đến 40 ngày chuẩn bị, tiết kiệm chi phí tư vấn và trao quyền trực tiếp cho người dân thi công, tạo công ăn việc làm tại chỗ.

Vì sao suất vốn đầu tư 1 km đường giao thông tại Bắc Kạn lại cao hơn vùng đồng bằng? Địa hình đồi núi có độ dốc cao và chia cắt phức tạp làm tăng khối lượng đào đắp nền đường lên từ 25% đến 40%. Thêm vào đó, mật độ dân cư chỉ đạt 64 người/km2 khiến chiều dài tuyến đường phục vụ mỗi hộ dân tăng lên, cộng thêm chi phí vận chuyển vật tư qua các cung đường đèo hiểm trở khiến tổng mức đầu tư bị đội lên đáng kể.

Tiêu chí số 2 về giao thông tại khu vực miền núi phía Bắc có những điều chỉnh gì so với quy chuẩn chung? Nhằm phù hợp với điều kiện kinh tế khó khăn, chỉ tiêu cứng hóa đường trục thôn xóm tại vùng miền núi được ấn định ở mức 50% thay vì 70% như các vùng đồng bằng. Đối với đường trục chính nội đồng, chỉ tiêu cứng hóa yêu cầu đạt 50% so với mức 65% của quy chuẩn chung toàn quốc theo Bộ tiêu chí quốc gia.

Làm thế nào để bảo đảm chất lượng bê tông khi giao cho cộng đồng dân cư tự đổ đường? Cần ban hành tài liệu hướng dẫn cấp phối vật liệu đơn giản hóa quy đổi thành số lượng xô, thùng đong cát đá tiêu chuẩn cho mỗi bao xi măng. Đồng thời, Phòng Kinh tế và Hạ tầng cấp huyện phải cử cán bộ kỹ thuật kiểm tra mác bê tông và nghiệm thu cao độ, độ dày lớp mặt tối thiểu 16 cm đến 20 cm trước khi cho phép thông xe.

Nguồn vốn huy động trong dân được quy đổi và quản lý ra sao trong dự án nông thôn mới? Phần đóng góp của nhân dân bao gồm tiền mặt, vật liệu cát sỏi tự khai thác, giá trị đất hiến và ngày công lao động. Toàn bộ các khoản đóng góp phi tiền mặt đều được quy đổi ra giá trị tiền tệ theo đơn giá địa phương, công khai minh bạch tại nhà văn hóa thôn và được Ban Giám sát cộng đồng kiểm tra đối chiếu định kỳ.

Kết luận

  • Luận văn đã phân tích toàn diện thực trạng quản lý dự án giao thông nông thôn tại 110 xã thuộc tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2013 - 2015.
  • Nghiên cứu chỉ rõ nguyên nhân cốt lõi khiến tiêu chí giao thông đạt thấp xuất phát từ sự hạn chế về trình độ của hơn 60% cán bộ cấp xã và khó khăn về nguồn vốn đầu tư.
  • Khẳng định tính ưu việt của cơ chế đặc thù Nhà nước và nhân dân cùng làm trong việc tiết kiệm từ 12% đến 18% chi phí quản lý công trình dưới 5 tỷ đồng.
  • Xây dựng hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá về bộ máy tổ chức, chuẩn hóa thiết kế mẫu, bố trí vốn đối ứng và tăng cường giám sát cộng đồng.
  • Đóng góp luận cứ khoa học thực tiễn vững chắc phục vụ hoàn thành mục tiêu xây dựng mạng lưới giao thông nông thôn mới tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2016 - 2020.

Đóng góp lớn nhất của công trình là mô hình hóa quy trình quản lý dự án phân cấp toàn diện cho chính quyền cơ sở, giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa quản lý kỹ thuật của Nhà nước và vai trò chủ thể của người dân. Trong giai đoạn tiếp theo từ năm 2017 đến 2020, các cấp chính quyền tỉnh Bắc Kạn cần khẩn trương số hóa quy trình quản lý hồ sơ và triển khai đồng bộ các lớp đào tạo thực hành cho 100% cán bộ xây dựng cấp xã. Đây là cẩm nang thiết thực mà các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và các kỹ sư xây dựng công trình nên áp dụng rộng rãi nhằm hiện đại hóa hệ thống hạ tầng nông thôn vùng cao bền vững.