Chương 1 CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NĂNG LỰC LÃNH ĐẠO CỦA CÁN BỘ CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM CƠ BẢN VỀ CÁN BỘ CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 1. Chính quyền cấp xã 1. Khái niệm về cấp xã Ở nước ta, trong từng giai đoạn lịch sử, các cấp hành chính cũng được quy định khác nhau.
Theo Hiến pháp năm 2013, nước ta có 4 cấp hành chính, tương ứng với 4 cấp chính quyền đó là: Trung ương, tỉnh, huyện và xã. Trong đó, cấp tỉnh có 2 loại hình đơn vị hành chính là: Tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương; cấp huyện có 4 loại hình đơn vị hành chính là: Huyện, thành phố thuộc tỉnh, quận và thị xã; cấp xã có 3 loại hình đơn vị hành chính là: Xã, phường, thị trấn. Tương ứng với 4 cấp chính quyền: Chính quyền Trung ương (hay còn gọi là Chính phủ), chính quyền cấp tỉnh, chính quyền cấp huyện và chính quyền cấp xã. Cấp xã là cấp hành chính thấp nhất trong hệ thống tổ chức hành chính của Nhà nước ta; Là cấp có đơn vị hành chính nhỏ nhất, song đây là đơn vị hành chính cơ bản, là "tế bào" cấu thành nên đơn vị hành chính cấp huyện, cấp tỉnh và cả quốc gia.
Chính quyền cấp xã * Khái niệm về chính quyền cấp xã Trong quá trình xây dựng, hoàn thiện bộ máy nhà nước, Đảng và Nhà nước ta luôn dành sự quan tâm đối với chính quyền cấp xã. Cùng với việc hoàn thiện thể chế, chính sách đãi ngộ và đầu tư cơ sở vật chất, Đảng và Nhà nước luôn chăm lo xây dựng, đào tạo, bồi dưỡng nâng cao phẩm chất đạo đức, trình độ năng lực của đội ngũ cán bộ chính quyền cấp xã. 8 Chính quyền cấp xã là cấp chính quyền gần dân nhất, là cầu nối trực tiếp giữa hệ thống chính quyền cấp trên với nhân dân, hàng ngày tiếp xúc, nắm bắt và phản ánh tâm tư nguyện vọng của nhân dân. Cấp xã có vai trò rất quan trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng cường đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, huy động mọi khả năng phát triển kinh tế- xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư.
Chính quyền được hiểu là bộ máy điều khiển, quản lý công việc của nhà nước và hoạt động của nó mang tính chất quyền lực của Nhà nước, bằng phương thức tác động của Nhà nước. Cấp xã là đơn vị cấp dưới cùng, vì thế Chính quyền cấp xã chỉ bao gồm HĐND và UBND. Qua đó có thể hiểu, chính quyền cấp xã là một cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền 4 cấp của Việt Nam, là nơi trực tiếp thực hiện các chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước, các mục tiêu kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng ở cơ sở, thực hiện việc quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn. Từ những phân tích trên đây, có thể nêu khái quát khái niệm chính quyền cấp xã như sau: Chính quyền cấp xã bao gồm HĐND và UBND là cấp thấp nhất trong hệ thống chính quyền 4 cấp ở Việt Nam, thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, có chức năng thay mặt nhân dân địa phương, căn cứ vào nguyện vọng của nhân dân địa phương, quyết định và tổ chức thực hiện những vấn đề có liên quan đến phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng và đời sống của nhân dân địa phương, theo Hiến pháp, pháp luật và các mệnh lệnh, quyết định của cấp trên.
* Vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã Trong hệ thống chính quyền của Nhà nước ta, chính quyền cấp xã là cấp chính quyền thấp nhất, gần dân và trực tiếp với dân nhất. Chính quyền cấp xã vừa là cấp trực tiếp truyền đạt, phổ biến và tổ chức triển khai thực hiện 9 các chủ trương, chính sách của Đảng và Pháp luật Nhà nước; vừa là cấp quản lý trực tiếp mọi hoạt động của đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội diễn ra ở địa bàn cấp xã theo quy định của pháp luật. Chính quyền cấp xã là nơi đầu tiên và trực tiếp nhận, giải quyết những đề xuất, kiến nghị của các tầng lớp nhân dân với Đảng và Nhà nước; đồng thời là đầu mối tổng hợp báo cáo lên cấp trên xem xét giải quyết những đề xuất, kiến nghị của công dân vượt thẩm quyền. Có thể nói chính quyền cấp xã như là "những chiếc cầu nối liền giữa các tầng lớp nhân dân với Đảng và Nhà nước cấp trên".
Có thể nói chính quyền cấp xã có vị trí đặc biệt quan trọng trong hệ thống chính quyền Nhà nước, sự ổn định và vững mạnh của chính quyền cấp xã là nhân tố đặc biệt quan trọng góp phần tạo nên sự ổn định, phát triển của từng xã, từng huyện, từng tỉnh và của các quốc gia. * Đặc điểm của Chính quyền cấp xã: Một là: Chính quyền cấp xã có HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và UBND do HĐND bầu ra là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Vì thế, chính quyền cấp xã là cấp trực tiếp thực hiện nhiệm vụ cụ thể về quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng ở cơ sở, là cầu nối trực tiếp giữa nhà nước và nhân dân, xử lý trực tiếp, kịp thời những yêu cầu hàng ngày của nhân dân. Hai là: Chính quyền cấp xã khác với chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện: Tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã chỉ bao gồm cơ quan quyền lực nhà nước là HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân ở địa phương và UBND là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, không có các cơ quan tư pháp: Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân.
10 Ba là: Chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp tiếp xúc với nhân dân; cán bộ chính quyền cấp xã là người hàng ngày trực tiếp giải quyết những vấn đề liên quan đến mọi quyền lợi và nghĩa vụ của nhân dân đảm bảo theo đúng đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, các văn bản pháp luật của cấp trên. UBND còn có trách nhiệm rất nặng nề phải quản lý mọi mặt đời sống của nhân dân địa phương cho nên trong hoạt động mang nhiều tính chất hành chính địa phương. Bốn là: Trong hoạt động của chính quyền cấp xã, giữa HĐND và UBND khó tách biệt nhau về các lĩnh vực thẩm quyền và UBND có ưu thế vượt trội: Chính quyền cấp xã được coi là một cấp chính quyền hoàn chỉnh, bao quát toàn diện đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng ở địa bàn cơ sở. Nội dung các nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND nhìn chung là giống nhau, chỉ khác ở chỗ: HĐND quyết định biện pháp, còn UBND tổ chức thực hiện.
Trong khi đó, tổ chức bộ máy của HĐND không đủ sức hoạt động độc lập mà chủ yếu dựa vào bộ máy của UBND để soạn thảo các nghị quyết. Theo Điều 5, Luật tổ chức HĐND và UBND (sửa đổi): "Hội đồng nhân dân cấp xã có Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân" [27, tr. Đối với cấp tỉnh và cấp huyện: "Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện có Thường trực Hội đồng nhân dân và các ban của Hội đồng nhân dân" [27, tr. Với cơ cấu tổ chức như trên, các ban của HĐND cấp tỉnh và cấp huyện có khả năng soạn thảo các nghị quyết, thực hiện chức năng quyết định các biện pháp, chủ trương về các vấn đề thuộc thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện.
Trong khi đó, ở cấp xã, do không có bộ máy giúp việc, đại biểu HĐND lại kiêm nhiệm, việc chuẩn bị các kỳ họp hoàn toàn dựa vào bộ máy của UBND và mỗi năm chỉ họp từ 2 - 4 lần. Trong điều kiện đó, hoạt động của UBND sẽ có ưu thế vượt trội hơn, dễ lấn át HĐND, dễ lâm vào tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. 11 Năm là: Các đơn vị hành chính cấp xã, được hình thành trên nền tảng những địa điểm quần cư, nó liên kết dân cư trong một khối liên hoàn thống nhất. Mọi vấn đề của địa phương đều liên quan chặt chẽ với nhau và cần phải được giải quyết trên cơ sở kết hợp hài hòa các lợi ích: Nhà nước, dân cư và giữa dân cư với nhau.
Chính quyền ở đây không chỉ là cơ quan cai trị- quản lý mà còn là cơ quan thể hiện lợi ích chung của dân cư. Trong khi tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp trung ương có việc phân chia, hoặc phân công phân nhiệm một cách rạch ròi giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp. Cấp tỉnh, cấp huyện cũng có cơ quan tư pháp - Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân. Riêng cấp xã, trong cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền chỉ có HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và UBND là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, thậm chí UBND cấp xã, phường, thị trấn trong nhiều trường hợp còn phải kiêm nhiệm luôn cả chức năng tư pháp.
Mặt khác, khi nghiên cứu về cấu trúc chính quyền cấp xã – với tư cách là cấp cơ sở có thể nêu ra một số đặc điểm sau đây: Thứ nhất, Chính quyền cấp xã là nơi có nhiều loại công việc nhất. Từ việc triển khai các chủ trương, nghị quyết, chính sách, pháp luật, thông tư, chỉ thị của các cấp đến các công việc về văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục, xây dựng nông thôn, đến các công việc tiếp dân, giải quyết hàng ngày những công việc của dân như tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, việc hiếu, việc hỷ, rồi đến các công việc an ninh, trật tự, an toàn xã hội, giải quyết các tệ nạn xã hội. Những loại công việc này diễn ra hàng ngày, hàng giờ, trực tiếp với dân và chỉ ở cấp xã mới trực tiếp với dân nhiều nhất, các cấp khác có tiếp dân nhưng không thể nhiều so với cấp xã. Do đó sự ổn định của dân chính là ở xã, những bức xúc của dân cũng chính là ở xã, có thể nói là “thượng vàng hạ cám”, xã là nơi có nhiều loại công việc nhất.
12 Thứ hai, cán bộ chính quyền cấp xã được hưởng chế độ lương và phụ cấp thấp nhất.