Chương 1. Cơ sởlýlu ận và thực tiễn về năng lực giám sát và quyết định ngân sách nhà nước của HĐND. Phương pháp vàthiết kếnghiên cứu. Thực trạng năng lực giám sát và quyết định ngân sách nhà nước của HĐND tỉnh Nghệ An.
Định hướng và các giải pháp nâng cao năng lực giám sát và quyết định ngân sách nhà nước của HĐND tỉnh Nghệ An. 4 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ NĂNG LỰC GIÁM SÁT VÀ QUYẾT ĐỊNH NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA HĐND 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1. Nghiên cứu về ngân sách nhà nƣớc Ngân sách nhà nước được chú ý từ lâu, do vậy, đã có một số công trình nghiên cứu liên qua.
Cho đến nay, phần lớn các công trình nghiên cứu các vấn đề chung về đổi mới NSNN, đổi mới chính sách thu, chi NSNN, về quản lý NSNN, phân cấp quản lý NSNN trong cơ chế mới. Đó là: - Đổi mới ngân sách nhà nước, của tác giả Tào Hữu Phùng, Nguyễn Công nghiệp, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1992. - Hoàn thiện phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh, Luận văn thạc sỹ kinh tế của Nguyễn Việt Anh, Học viện Tài chính kế toán, 2010. - Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Nghĩa, Luận văn thạc sỹ kinh tế của Dương Ngọc Ánh, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2004.
Từ khi có Luật NSNN năm 2002 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đến nay, chưa có công trình nghiên cứu nào tập trung đến năng lực giám sát và quyết định NSNN của HĐND các cấp. Nghiên cứu về vai trò của HĐND tỉnh trong giám sát và quyết định ngân sách nhà nƣớc Giám sát và vấn đề nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử ở nước ta được đề cập nhiều trên các sách báo, tạp chí, các diễn đàn khoa học nhưng chủ yếu mới quan tâm đến chức năng giám sát của Quốc hội, 5 còn về HĐND các công trình nghiên cứu đang dừng lại ở mức độ rất hạn chế như: - Nguyễn Quốc Tuấn, 2002. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND và UBND các cấp. Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 6.
- Trương Đắc Linh, 2003. Tổ chức và hoạt động của các ban của HĐND. Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2. - Đinh Ngọc Quang, 2005.
Về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2004-2009. Tạp chí Quản lý nhà nước, số 2. - Bùi Huyền Mai, 2004. Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND thành phố Hà Nội.
Luận văn thạc sĩ Luật học, Viện Nhà nước và pháp luật, 2004. Tuy nhiên, hầu hết các nghiên cứu mới chỉ dừng lại ở hoạt động giám sát chung của HĐND các cấp, rất ít các nghiên cứu sâu về năng lực giám sát và quyết định NSNN của HĐND cấp tỉnh. Do vậy, cần tiếp tục nghiên cứu trong điều kiện mới hiện nay. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NĂNG LỰC GIÁM SÁT VÀ QUYẾT ĐỊNH NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA HĐND CẤP TỈNH 1.
Một số khái niệm cơ bản liên quan đến giám sát và năng lực giám sát của HĐND 1. Khái niệm về năng lực Có nhiều những định nghĩa khác nhau về “năng lực” chẳng hạn như: - Năng lực là khả năng, điều kiện chủ quan hoặc tự nhiên sẵn có để thực hiện một hoạt động nào đó; là phẩm chất tâm sinh lí và trình độ chuyên môn tạo cho con người khả năng hoàn thành một loại hoạt động nào đó với chất lượng cao. 6 - Năng lực là sự tổng hợp những thuộc tính của cá nhân con người, đáp ứng những yêu cầu của hoạt động và đảm bảo cho hoạt động đạt được những kết quả cao - Gần nhất với các cơ quan dân cử thì Chương trình phát triển Liên hợp quốc đã định nghĩa năng lực là khả năng bền vững của cá nhân, tổ chức và xã hội trong việc thực thi chức năng, tháo gỡ vấn đề và đặt ra mục tiêu và đạt mục tiêu đó. Dựa trên định nghĩa này, có thể coi năng lực giám sát và quyết định Ngân sách nhà nước của HĐND và đại biểu HĐND là khả năng của HĐND và đại biểu HĐND trong việc lựa chọn phương án hợp lý nhất để hướng tới hoàn thành chức năng giám sát và quyết định được hiến định của mình.
Cụ thể, đó là năng lực giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND. Năng lực đó của đại biểu HĐND được thể hiện khi tham gia xây dựng chương trình ban hành Nghị quyết, tham gia thẩm tra, xem xét, thảo luận và thông qua các Nghị quyết trình HĐND. Khái niệm về ngân sách nhà nước - Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế và lịch sử; là một thành phần trong hệ thống tài chính. Sự hình thành và phát triển của ngân sách nhà nước gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hóa - tiền tệ trong các phương thức sản xuất của cộng đồng và nhà nước của từng cộng đồng.
Nói cách khác, sự ra đời của nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa - tiền tệ là những tiền đề cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của ngân sách nhà nước. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu 7 - Theo Luật Ngân sách nhà nước ban hành ngày 16/12/2002: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết đinḥ vàđược thực hiện trong một năm đểbảo đảm thưc̣ hiện các chức n ăng, nhiệm vu ̣của Nhà n ước”. NSNN bao gồm NSTW vàNSĐP.
NSTW làng ân sách của các b ộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chinh́… phủ và các cơ quan khác ởtrung ương. NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vi hạ̀nh chính các cấp chính quyền. - NSNN cómột sốđặc trưng cơ bản sau: Một là, hoạt đ ộng NSNN la hoaṭđ ộng phân phối laịcac nguồn tai ̀ ́ ̀ chính, nó thể hiện ơ hai linh vưc̣ thu va chi cua nha nước. ̉ ̃ ̀ ̉ ̀ Hai là, NSNN luôn gắn ch ặt vơi sơ hưu nha n ước, luôn chưa đưng̣ ́ ̉ ̃ ̀ ́ nhưng lơị ich chung, lơị ich công cộng.
̃ ́ ́ Ba là, NSNN cung co nhưng đ ặc điểm nh ư các quỹ tiền t ệ khác. Sư ̣ ̃ ́ ̃ khác biệt của NSNN với t ư cách là m ột quỹtiền t ệ tập trung của Nhàn ước, được chia thành nhiều quỹ nhỏ có tác dụng ri êng, sau đómới đ ược chi dùng cho những muc̣ đich́… đa ̃đinḥ. Bốn là, hoạt động thu, chi của NSNN đ ược thực hi ện theo nguyên tắc không hoàn trảtrưc̣ tiếp làchủyếu. Năm là, tất cả các hoạt đ ộng thu - chi của Nhànước phải phản ánh vào NSNN.
Đối với các hoạt đ ộng khác của xa ̃h ội như hoạt động của các doanh nghiệp, tổchức kinh tế, của dân cư không phản ánh vào thu, chi NSNN. Luật NSNN quy đinḥ : "NSNN gồm NSTW vàNSĐP. NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vi hạ̀nh chinh́… các chinh́… quyền". Khái niệm về giám sát và quyết định ngân sách nhà nước a) Khái niệm về giám sát ngân sách nhà nước “Giám sát” theo Từ điển Tiếng Việt được hiểu là “theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều đã quy định không? ”.
8 Địa vị pháp lý của HĐND theo Hiến pháp và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 như sau: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. HĐND có nhiệm vụ giám sát thường xuyên, chủ động và liên tục để tác động bằng các biện pháp tích cực vào các đối tượng chịu sự giám sát, nhận biết những vấn đề nảy sinh trong thực tế hoạt động của Nhà nước. Từ đó kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc huỷ bỏ những gì không còn phù hợp với thực tế, làm rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong việc chấp hành các quy định của pháp luật. Giám sát NSĐP bao gồm hai nội dung chính: (1) Giám sát tình hình chấp hành pháp luật về NSNN; (2) Giám sát việc thực hiện Nghị quyết của HĐND về quyết định dự toán ngân sách và phân bổ NSĐP, nghị quyết của HĐND về phê chuẩn quyết toán NSĐP.
Đồng thời, thông qua hoạt động giám sát phát hiện những vấn đề chưa phù hợp, cả về thể chế cũng như tổ chức thực hiện để kịp thời sửa đổi, bổ sung, xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị bổ sung, sửa đổi để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương cũng như của cả nước. Giám sát NSĐP góp phần quan trọng vào việc đổi mới và nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng NSNN. Kết quả giám sát NSĐP chỉ ra mức độ chấp hành, tuân thủ những quy định của pháp luật, chế độ, chính sách về quản lý tài chính của Nhà nước. Do đó, có thể định nghĩa: “Giám sát NSĐP là việc theo dõi, kiểm tra thông qua hệ thống thông tin, báo cáo hoặc làm việc trực tiếp với các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm đánh giá việc tuân thủ các quy định của pháp luật về NSNN, xác định tình trạng NSNN trên địa bàn và NSĐP, từ đó phát hiện sớm các vấn đề và có kiến nghị giải pháp xử lý kịp thời”.
9 b) Khái niệm về quyết định ngân sách nhà nước Điều 1, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: “HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương đối với cả nước”. Như vậy, HĐND các cấp nói chung, HĐND cấp tỉnh nói riêng ban hành các Nghị quyết nhằm quản lý các mặt đời sống ở địa phương theo sự phân cấp cho chính quyền địa phương, thi hành Hiến pháp, pháp luật…trong đó, đặc biệt quan trọng là quyết định các vấn đề liên quan đến ngân sách nhà nước. Đối tƣợng, mục tiêu và nội dung công tác giám sát, quyết định ngân sách nhà nƣớc của HĐND 1.