CHƯƠNG I: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước 1. Khái niệm vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước Bàn về vốn đầu tư XDCB có nhiều quan điểm khác nhau xoay quanh vấn đề này, đứng theo một góc độ, khía cạnh khác nhau sẽ có những quan điểm khác nhau như sau: Quan điểm thứ nhất cho rằng: Vốn đầu tư XDCB hay là vốn đầu tư cơ bản là toàn bộ chi phí dành cho việc tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng tài sản cố định (TSCĐ) cho nền kinh tế Quan điểm này đứng trên khía cạnh đầu tư XDCB là một bộ phận của hoạt động đầu tư nói chung, là việc bỏ vốn để tiến hành các hoạt động đầu tư XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các TSCĐ nhằm phát triển những cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho nền kinh tế quốc dân. Quan điểm thứ hai đứng trên khía cạnh vốn đầu tư là chi phí.
Theo Luật ngân sách số 01/2002/QH11 ngày 16 tháng 12 năm 2002 thì “Vốn đầu tư XDCB là toàn bộ chi phí để đạt được mục đích đầu tư, bao gồm chi phí cho việc khảo sát, quy hoạch xây dựng, chuẩn bị đầu tư, chi phí về thiết kế và xây dựng, chi phí mua sắm và lắp đặt thiết bị và các chi phí khác ghi trong tổng dự toán” [14]. Quan điểm thứ ba đứng trên khía cạnh vai trò của nó để cho rằng: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là bộ phận quan trọng của vốn đầu tư trong nền kinh tế quốc dân, đồng thời là một nguồn lực tài chính công rất quan trọng của quốc gia [13]. Theo quan điểm này vốn đầu tư XDCB từ NSNN trước hết là một bộ phận của nguồn vốn đầu tư, do đó cũng như các nguồn vốn đầu tư khác – vốn đầu tư XDCB từ NSNN là biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu tư, bao gồm các chi phí tiêu hao nguồn lực phục vụ cho hoạt động đầu tư, nghĩa là bao gồm toàn bộ chi phí đầu tư. Theo Luật Đầu tư (2005) của Việt Nam: “Vốn đầu tư là tiền và tài sản hợp pháp khác để thực hiện các hoạt 6 động đầu tư theo hình thức đầu tư trực tiếp hoặc gián tiếp”.
Tiếp đó, vốn đầu tư XDCB từ NSNN là nguồn lực tài chính quốc gia, nó là một bộ phận của quỹ NSNN trong khoản chi NSNN hàng năm được bố trí cho đầu tư vào công trình, dự án XDCB của Nhà nước [15]. Hay cũng có quan điểm khác cụ thể nguồn vốn đầu tư XDCB hơn đó là: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một phần của vốn đầu tư phát triển của NSNN được hình thành từ sự huy động của Nhà nước dùng để chi cho đầu tư XDCB nhằm xây dựng và phát triển cơ sở vật chất – kỹ thuật và kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội cho nền kinh tế quốc dân. Theo quan điểm của tác giả thì: “Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là khoản vốn được trích ra từ Ngân sách Nhà nước dành cho việc đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội mà không có khả năng thu hồi vốn, các công trình của Nhà nước đầu tư theo kế hoạch được phê duyệt nhằm từng bước hoàn thiện cơ sở vật chất kỹ thuật cho sự phát triển nền kinh tế của một địa phương, của một quốc gia”. Vai trò của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò hết sức quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội, nó vừa là nguồn động lực để phát triển kinh tế - xã hội, lại vừa là công cụ để điều tiết, điều chỉnh nền kinh tế và định hướng trong xã hội.
Cụ thể, vai trò đó thể hiện trên các mặt sau: Một là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật, hình thành kết cấu hạ tầng chung. Phần lớn vốn đầu tư từ NSNN tập trung cho phát triển kết cấu hạ tầng, các công trình hạ tầng trọng điểm như giao thông, thủy lợi, điện, trường học, trạm y tế. Thông qua việc duy trì và phát triển hoạt động đầu tư XDCB, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế quốc dân, tái tạo và tăng cường năng lực sản xuất, tăng năng suất lao động, tăng thu nhập quốc dân và tổng sản phẩm xã hội. Hai là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quyết định quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế giữa các ngành nhằm giải quyết những vấn đề mất cân đối trong phát triển giữa các vùng, lãnh thổ, phát huy một cách tối đa những lợi thế so sánh về tài nguyên, địa 7 thế, kinh tế chính trị của từng vùng lãnh thổ, hình thành những ngành mới, tăng cường chuyên môn hóa và phân công lao động xã hội.
Ba là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò định hướng hoạt động đầu tư trong nền kinh tế. Việc Nhà nước bỏ vốn đầu tư vào kết cấu hạ tầng và các ngành, lĩnh vực có tính chiến lược không những có vai trò dẫn dắt hoạt động đầu tư trong nền kinh tế mà còn góp phần định hướng hoạt động của nền kinh tế. Thông qua đầu tư XDCB vào các ngành, lĩnh vực quan trọng, vốn đầu tư từ NSNN có tác dụng kích thích các chủ thể kinh tế, các lực lượng trong xã hội đầu tư phát triển sản xuất - kinh doanh, tham gia liên kết và hợp tác trong xây dựng hạ tầng và phát triển kinh tế - xã hội. Trên thực tế, gắn với việc phát triển hệ thống điện, đường, giao thông là sự phát triển mạnh mẽ các khu công nghiệp, thương mại, các cơ sở kinh doanh và khu dân cư.
Bốn là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò quan trọng trong việc giải quyết các vấn đề xã hội như xoá đói, giảm nghèo, phát triển vùng sâu, vùng xa. Thông qua việc đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, các cơ sở sản xuất - kinh doanh và các công trình văn hoá, xã hội góp phần quan trọng vào việc giải quyết việc làm, tăng thu nhập, cải thiện và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân ở nông thôn, vùng sâu, vùng xa. Phân loại vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước Tùy thuộc vào yêu cầu, mục tiêu quản lý của từng loại nguồn vốn khác nhau mà có các tiêu thức phân loại vốn đầu tư XDCB từ NSNN khác nhau. Theo cấp ngân sách Vốn đầu tư XDCB từ NSNN gồm nguồn vốn đầu tư từ ngân sách địa phương và nguồn vốn đầu tư từ ngân sách trung ương.
- Nguồn vốn đầu tư từ NSTW thuộc NSNN do các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước (gọi chung là Bộ) quản lý thực hiện. Và nguồn vốn này chiếm tỷ trọng đáng kể trong tổng số vốn đầu tư từ NSNN. - Nguồn vốn đầu tư từ NSĐP thuộc NSNN do các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh) và các quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc 8 tỉnh (ngân sách cấp huyện) và các phường, xã quản lý (ngân sách cấp xã). Nguồn vốn này chiếm gần một nửa tổng vốn đầu tư từ NSNN hàng năm của cả nước.
Theo tính chất công việc của hoạt động XDCB Vốn được phân thành vốn đầu tư xây lắp (xây dựng); vốn đầu tư mua sắm thiết bị và vốn đầu tư cơ bản khác [14] - Vốn đầu tư xây lắp (chi phí xây lắp, xây dựng) là phần vốn đầu tư cơ bản dành cho công tác xây dựng và lắp đặt thiết bị, máy móc gồm: vốn đầu tư dành cho xây dựng mới, mở rộng và xây dựng lại nhà cửa, vật kiến trúc; vốn đầu tư để lắp đặt thiết bị, máy móc. - Vốn đầu tư mua sắm thiết bị (chi phí thiết bị) là phần vốn đầu tư cơ bản dành cho việc mua sắm thiết bị, máy móc, công cụ đủ tiêu chuẩn là TSCĐ bao gồm cả chi phí vận chuyển, bốc dỡ và chi phí kiểm tra, sửa chữa thiết bị máy móc trước khi lắp đặt. Đối với các trang thiết bị chưa đủ là TSCĐ nhưng có trong dự toán của công trình hay hạng mục công trình để trang bị lần đầu của các công trình xây dựng thì giá trị mua sắm cũng được tính vào vốn đầu tư mua sắm thiết bị. - Vốn đầu tư cơ bản khác (chi phí khác) là phần vốn cơ bản dùng để giải phóng mặt bằng xây dựng, chi phí cho tư vấn quản lý dự án, chi phí quản lý dự án.
Căn cứ vào nguồn hình thành, tính chất vốn và mục tiêu đầu tư Theo cách phân loại này vốn đầu tư XDCB từ NSNN được chia thành các nhóm chủ yếu sau: Thứ nhất, Nhóm vốn đầu tư XDCB tập trung của NSNN Nhóm này bao gồm: vốn XDCB tập trung, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng, vốn đầu tư cho các chương trình mục tiêu, vốn ngân sách xã dành cho đầu tư XDCB. - Vốn XDCB tập trung: là loại vốn lớn nhất cả về quy mô và tỷ trọng. Việc thiết lập cơ chế chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB chủ yếu hình thành từ loại vốn này và sử dụng một cách rộng rãi cho nhiều loại vốn khác. - Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng: Hàng năm ngân sách có bố trí vốn để phát triển một số sự nghiệp như giao thông, địa chất, đường sắt nhưng việc sử dụng vốn 9 này lại bố trí cho một số công trình xây dựng hoặc sửa chữa công trình nên được áp dụng cơ chế quản lý như vốn đầu tư XDCB.
- Vốn cho các chương trình mục tiêu: Hiện có 10 chương trình mục tiêu quốc gia và hàng chục chương trình mục tiêu khác. - Vốn ngân sách xã dành cho đầu tư XDCB: loại vốn này thuộc ngân sách cấp xã với quy mô không lớn, đầu tư chủ yếu cho các công trình ở xã. Tuy nhiên, việc quản lý nguồn vốn này cũng áp dụng cơ chế quản lý vốn như đối với các loại vốn XDCB tập trung khác, tuy nhiên có một số chi tiết linh hoạt và đơn giản hơn.