CHƯƠNG 1 NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ HIỆU QUÁ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. TÔNG QUAN VÈ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Lịch sử hình thành ngân sách nhà nước Qua những cuộc chính phạt khốc liệt giữa các bộ tộc trong thời kỳ sơ khai của lịch sử, đã xuất hiện một tầng lớp cai trị bên trên xã hội, đó là Nhà nước. Để có tiền chỉ tiêu, Nhà nước đã đặt ra chế độ thuế khóa bắt toàn dân phải cống nạp.
Có những loại thuế hết sức bất công đã đè đầu, cưỡi cổ dân nghèo làm cho họ vô cùng cơ cực, lầm than. Các khoản thu từ thuế hình thành nên quỹ tiền tệ của Nhà nước. Đầu tiên Nhà nước sử dụng quỹ tiền tệ này dé nuôi dưỡng viên chức và binh lính của Nhà nước. Sau đó phạm vi được mở rộng, và ngày nay, Nhà nước còn dùng tiền quỹ của mình đề chỉ tiêu cho các khoản phúc lợi và kinh tế.
Trước khi chủ nghĩa tư bản xuất hiện, Nhà nước không hề có một văn bản tài chính nào bao quát hết tất cả các khoản thu, chỉ của mình trong từng thời kỳ. Thông thường, mỗi một khoản chỉ được bảo đảm bằng một hay một số khoản thu nhất định và được thể hiện trong một bảng dự toán riêng biệt, thậm chí có những khoản chi không cần dự toán. Lúc bấy giờ quyền hành thu, chỉ đều thuộc về người đứng đầu Nhà nước, họ không chịu bất kỳ một sự kiểm soát nào của xã hội. Khi chủ nghĩa tư bản xuất hiện đã tạo ra những tiền đề dé hình thành và phát triển một hệ thống tài chính hoàn chỉnh, nhất là NSNN.
Giai cấp tư sản đã lãnh đạo quần chúng chống lại những luật lệ tài chính vô lý của Nhà nước phong kiến, đòi hỏi sự hỗ trợ về tài chính từ phía Nhà nước, sửa đổi hệ thống thuế khóa và thiết lập sự kiểm tra của xã hội đối với các khoản thu, chỉ của Nhà nước. Kết quả của quá trình đầu tranh này là đã xóa bỏ được sự độc quyền chỉ tiêu của người đứng đầu Nhà nước, hình thành một NSNN theo những tiêu chuẩn định mức công khai và được lập 6 cho từng thời kỳ nhất định, đó là một hệ thống NSNN tương đối hoàn chỉnh như hiện nay. Khái iệm và bản chất ngân sách nhà nước 1. Khái niệm về ngân sách nhà nước NSNN là một phạm trù kinh tế khách quan ra đời và phát triển trên cơ sở tồn tại và phát triển của Nhà nước.
Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 16/12/2002 và có hiệu lực thi hành năm 2004 đã xác định: VSNN là toàn bộ các khoản thu, chỉ của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyên quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. NSNN có thể hiểu là một kế hoạch tài chính quốc gia bao gồm chủ yếu các khoản thu và chi của Nhà nước được mô tả dưới hình thức cân đối bằng gia tri tiền tỆ. Phần thu thé hiện các nguồn tài chính được huy động vào NSNN; phần chỉ thế hiện chính sách phân phối các nguồn tài chính đã huy động được để thực hiện mục tiêu KT —- XH. NSNN được lập và thực hiện cho một thời gian nhất định, thường là một năm và được Quốc hội phê chuẩn thông qua NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước.
Quỹ này thể hiện lượng tiền huy động từ thu nhập quốc dân để đáp ứng cho các khoán chỉ tiêu của Nhà nước, có hai mặt đó là: mặt tĩnh và một động. Mặt tĩnh thể hiện các nguồn tài chính được tập trung vào NSNN mà chúng ta có thể xác định được vào bất kỳ thời điểm nào. Mặt động thể hiện các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị gắn liền với quỹ tiền tệ tập trung vào NSNN là từ đó phân bổ các nguồn tài chính cho các ngành, các lĩnh vực, các địa phương của nền kinh tế quốc dân. NSNN 1a mét phạm trù kinh tế, được coi là một hệ thống quan hệ kinh tế tồn tại khách quan.
Hệ thống các quan hệ kinh tế này được đặc trưng bởi quan hệ tiền tệ phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính và Ƒ bằng các quan hệ kinh tế đó mà quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước được tạo lập và sử dụng. Hệ thống các quan hệ kinh tế này phản ánh các quan hệ trong quá trình phân phối và các quan hệ lợi ích kinh tế gắn với một chủ thể đặc biệt, đó là Nhà nước nhằm tạo lập và sử dụng nguồn tài chính quốc gia để giai quyết các nhiệm vụ về KT - XH. Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chỉ của mỗi cấp ngân sách. Bản chất ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo các nhu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế xã hội của mình.
Chức năng của ngân sách nhà nước Nguồn tài chính của NSNN hình thành chủ yếu qua các khoản thu của Nhà nước, giữa thu và chỉ ngân sách có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với nhau mang tính cân đối nên chức năng của Nhà nước thực hiện 2 chức năng chính: 1. Chức năng phân phối Phân phối của NSNN không chỉ dừng ở khâu phân phối thu nhập mà bao gồm phân phối các yếu tố đầu vào, cụ thể phân bổ các nguồn lực tài chính cho đối tượng sử dụng. Đối tượng phân phối của NSNN là các nguồn lực tài chính do thu nhập quốc dân mới sáng tạo thuộc các thành phần kinh tế cùng với các khoản vay, mượn của Chính phủ, gắn với việc hình thành, sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng phân phối. 'Về mục đích, suy cho cùng phân phối ngân sách nhà nước là hướng vào việc giải quyết một cách thỏa đáng giữa tích lũy và tiêu dùng xã hội, thực hiện tái sản xuất mở rộng, xác lập cơ cấu KT-XH hợp lý, làm nền tảng cho quá 5 trình phát triển phù hợp với quy luật khách quan muốn được đảm bảo đòi hỏi phải có chức năng giám đốc.
Chức năng giám đóc có thẻ đi trước, trong hoặc sau quá trình thực hiện phân phối nhưng xét cho cùng giám đốc về NSNN chỉ bắt nguồn từ quan hệ phân phối. Chức năng giám đốc Chức năng giám déc là một thuộc tính khách quan vốn có của NSNN. Giám đốc ở đây được hiểu là giám sát, đôn đốc, kiểm tra bằng tiền đồng, tiến hành một cách thường xuyên, liên tục với quá trình vận động của các đối tượng phân phối ngân sách. Về mục đích, giám đốc NSNN là hướng vào việc đảm bảo tính hiệu quả, tiết kiệm trong việc huy động cũng như sử dụng vốn của NSNN và kỷ luật tài chính.
Chức năng phân phối và chức năng giám đốc của NSNN có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình vận động và phát triển. Trong đó chức năng phân phối là trọng yếu của NSNN, chức năng phân phối vừa là tiền đề, vừa là cơ sở vận động của chức năng giám đốc, thông qua phân phối mà thực hiện giám sát, kiểm tra ngược lại nhờ kiểm tra giám sát mà quá trình phân phối được thực hiện đúng pháp luật và hiệu quả. Chức năng phân phối chỉ mới cho thấy sự vận động của quỹ tiền tệ tập trung cho từng lĩnh vực phát triển của đất nước, còn về tính đúng đắn, tính hợp lý phù hợp với yêu cầu của các quy luật khách quan. Vai trò của ngân sách nhà nước Vai trò của NSNN được xác lập trên cơ sở chức năng và nhiệm vụ cụ thể của nó trong từng giai đoạn cụ thể.
Phát huy vai trò của NSNN như thế nào là thước đo đánh giá hiệu quả điều hành, lãnh đạo của Nhà nước. Trong nền kinh tế thị trường có sự định hướng XHCN ở nước ta hiện nay, NSNN có các vai trò chủ yếu sau [6], [7]: 3 Thứ nhất, với chức năng phân phối, ngân sách nhà nước có vai trò huy động nguồn tài chính đế đảm bảo nhu cầu chỉ tiêu của Nhà nước và thực hiện sự cân đối thu chỉ tài chính của Nhà nước. Đó là vai trò truyền thống của NSNN trong mọi mô hình kinh tế, gắn chặt với các chỉ phí của Nhà nước trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình. Thứ hai, NSNN là công cụ tài chính của Nhà nước góp phần thúc đây sự tăng trưởng của nền kinh tế, điều chỉnh kinh tế vĩ mô.
Nhà nước sử dụng NSNN như là công cụ tài chính để kiềm chế lạm phát, ổn định thị trường, giá cả cũng như giải quyết các nguy cơ tiềm an về bất ổn định KT-XH. Muốn thực hiện tốt vai trò này NSNN phải có quy mô đủ lớn để Nhà nước thực hiện các chính sách tài khóa phù hợp (nới lỏng hay thắt chặt) kích thích sản xuất, kích cầu để góp phần thúc đầy tăng trưởng kinh tế, ôn định xã hội. Thứ ba, NSNN là công cụ tài chính góp phần bù đắp những khiếm khuyết của kinh tế, thị trường, đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trường, thúc đây phát triển bền vững. Kinh tế thị trường phân phối nguồn lực theo phương thức riêng của nó, vận hành theo những quy luật riêng của nó.
Mặt trái của nó là phân hóa giàu nghèo ngày càng tăng trong xã hội, tạo ra sự bất bình dang trong phân phối thu nhập, tiềm ân nguy cơ bất ồn định xã hội. Bên cạnh đó do mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận nên các chủ sở hữu nguồn lực thường khai thác tối đa mọi nguồn tài nguyên, môi trường sinh thái bị hủy hoại, nhiều loại hàng hóa và dịch vụ mà xã hội cần nhưng khu vực tư nhân không cung cấp như hàng hóa công cộng. Do đó, nếu đề kinh tế thị trường tự điều chỉnh mà không có vai trò của Nhà nước thì sẽ phát triển thiếu bền vững. Vì vậy, Nhà nước sử dụng NSNN thông qua công cụ là chính sách thuế và chỉ tiêu công để phân phối lại thu nhập giữa các tầng lớp dân cư trong xã hội, cung cấp hàng hóa dịch vụ công cho xã hội, chú ý phát triển cân đối giữa các vùng, miền đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái [6].