CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1.1 Tổng quan về chi ngân sách nhà nước 1.1 Khái niệm Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách Nhà nước là một phạm trù kinh tế - lịch sử gắn liền với sự ra đời của Nhà nước, gắn liền với kinh tế hàng hóa tiền tệ. Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) Việt Nam số 83/2015/QH13 đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 25/06/2015 định nghĩa: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, được thể hiện theo sơ đồ dưới đây: Ngân sách nhà nước Ngân sách trung ương Ngân sách địa phương Ngân sách tỉnh Ngân sách huyện Ngân sách xã Sơ đồ1.1: Hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam Ngân sách trung ương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương. Ngân sách địa phương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp 4 địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương.
Trong hệ thống này, ngân sách trung ương chịu trách nhiệm quản lý thu, chi theo ngành kinh tế. Nó luôn giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống NSNN. Ngân sách trung ương cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trung ương (sự nghiệp văn hóa – xã hội, kinh tế; an ninh – quốc phòng; trật tự an toàn xã hội; đầu tư xây dựng các công trình kế cấu hạ tầng…). Trên thực tế, ngân sách trung ương là ngân sách của cả nước, tập trung chủ yếu nguồn thu và đảm vảo các nhu cầu chi mang tính quốc gia.
Ngân sách trung ương bao gồm các đơn vị dự toán của cấp này. Mỗi bộ, cơ quan trung ương là một đơn vị dự toán ngân sách trung ương. Ngân sách địa phương chịu trách nhiệm quản lý thu NSNN trên địa bàn và chi NSNN địa phương. Hội đồng nhân dân (HĐND) tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của nỗi cấp trên địa bàn.
Chính quyền cấp tỉnh cần chủ động, sáng tạo trong việc động viên khai thác thế mạnh trên địa bàn địa phương để tăng nguồn thu, đảm bảo chi và thực hiện cân đối ngân sách của cấp mình. Ngân sách cấp huyện, do chính quyền cấp huyện tổ chức thực hiện quản lý thu, chi theo quy định phân cấp của tỉnh nhằm khai thác tốt nguồn thu để đảm bảo nhiệm vụ chi ngân sách cấp mình. Ngân sách cấp xã, phường do chính quyền cấp xã phường tổ chức thực hiện theo quy định của cấp huyện nhằm đảm bảo các nhiệm vụ phát sinh trên địa bàn địa phương mình quản lý. NSNN có hai nội dung cơ bản là thu NSNN và chi NSNN: Thu ngân sách nhà nước: bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Khái niệm chi ngân sách nhà nước: 5 Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo dự toán ngân sách đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định nhằm duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước và đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc luật định. Chi NSNN là các quan hệ tài chính tiền tệ được hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo trang trải cho các nhu cầu chi tiêu của bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng chính trị, kinh tế, xã hội của Nhà nước. Chi NSNN là sự kết hợp hài hoà giữa quá trình phân phối quỹ NSNN để hình thành các quỹ tài chính của các cơ quan, đơn vị và quá trình quản lý, sử dụng chi tiêu các quỹ này đúng mục đích, kế hoạch. Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.2 Đặc điểm của chi ngân sách nhà nước Chi NSNN thể hiện các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chi phí bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội mà nhà nước đảm nhận theo các nguyên tắc nhất định.
Chi NSNN là sự phối hợp giữa hai quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN. Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN để hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng; quá trình sử dụng là quá trình trực tiếp dùng khoản tiền cấp phát từ ngân sách không trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Chi ngân sách nhà nước gắn với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà nhà nước đảm đương trong từng thời kỳ. Chi ngân sách nhà nước gắn với quyền lực nhà nước, mang tích chất pháp lý cao.
Các khoản chi của ngân sách nhà nước được xem xét hiệu quả trên tầm vĩ mô. Các khoản chi của ngân sách nhà nước mang tính chất không hoàn trả trực tiếp. Các khoản chi của ngân sách nhà nước gắn chặt với sự vận động của các phạm trù giá 6 trị khác như giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái, tiền lương, tín dụng.3 Vai trò của chi ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính, là công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều hành vĩ mô và toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội. NSNN với hai nội dung cơ bản là thu và chi NSNN thể hiện vai trò như sau: Thứ nhất, NSNN có vai trò huy động các nguồn tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước, đồng thời NSNN thực hiện cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi (bằng tiền) của Nhà nước.
Vai trò này xuất phát từ bản chất kinh tế của NSNN, để đảm bảo cho hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội đòi hỏi phải có những nguồn tài chính nhất định. Những nguồn tài chính này được hình thành từ các khoản thu thuế và các khoản thu ngoài thuế. Thứ hai, NSNN có vai trò điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội. Trong thời kỳ kinh tế thị trường thì sản xuất hàng hóa mang tính phổ biến và là nền kinh tế mà mọi quan hệ kinh tế - xã hội cơ bản được giải quyết thông qua thị trường.
Trong cơ chế thị trường, thông qua chi ngân sách, Nhà nước can thiệp vào thị trường, hạn chế, khắc phục những khiếm khuyết, mặt trái của nền kinh tế thị trường như: Sự phân hoá giàu nghèo trong xã hội… Thứ ba, NSNN điều chỉnh cơ cấu kinh tế thông qua các hoạt động thu, chi. Thông qua các sắc thuế, là công cụ của NSNN và là nguồn thu chủ yếu của NSNN, có tác dụng để khuyến khích, mở rộng sản xuất, định hướng đầu tư, điều chỉnh cơ cấu nền kinh tế phát triển theo hướng tích cực, kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh. Ngoài công cụ thuế còn có khoản thu từ nguồn vay nợ trong nước và ngoài nước sẽ tạo thêm nguồn vốn cho NSNN, vấn đề là việc sử dụng nguồn vốn vay sao cho đúng hướng, có chế độ quản lý hợp lý để có hiệu quả. Nếu không sử dụng tốt thì đây là khoản nợ lớn của ngân sách, càng làm cho ngân sách khó khăn bởi gánh nợ chi trả.
Thông qua chi đầu tư của NSNN cho xây dựng kết cấu hạ tầng như xây dựng các công trình giao thông, thủy lợi, điện, nước, bưu điện… đã tạo được môi trường kết cấu hạ 7 tầng thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh. Ngân sách còn dành vốn đầu tư để hình thành các doanh nghiệp then chốt, mũi nhọn có tác dụng thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo ngành và vùng, lãnh thổ, cuối cùng tác động đến tăng trưởng kinh tế và là một biện pháp để chống độc quyền, thực hiện các chính sách ưu đãi thuế đối với doanh nghiệp sản xuất kinh doanh ở miền núi, chính sách hỗ trợ các doanh nghiệp công ích đã tạo điều kiện hỗ trợ cho sự phát triển doanh nghiệp và góp phần điều chỉnh hoạt động kinh tế - xã hội giữa các vùng đảm bảo hợp lý hơn. Thứ tư, NSNN góp phần đảm bảo công bằng xã hội. Vai trò quan trọng nhất của NSNN về mặt xã hội là từ nguồn thu huy động được, NSNN chi đầu tư và phân phối thông qua dự toán chi NSNN cho các ngành và mọi lĩnh vực xã hội, đảm bảo cho Nhà nước thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình.
NSNN chi phối toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội từ tiêu dùng, thu nhập cho đến các vấn đề kinh tế, xã hội; quan hệ chi tiêu liên quan đến mọi lĩnh vực như chi cho hoạt động của bộ máy Nhà nước, an ninh - quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, chi cho giáo dục, y tế, văn hóa, xóa đói giảm nghèo, hỗ trợ cho các đối tượng chính sách và chi cho nhiệm vụ xã hội khác. Những khoản chi này của NSNN thường được gom thành hai nhóm, đó là chi thường xuyên để duy trì bộ máy Nhà nước và chi phục vụ cho đầu tư phát triển. Thứ năm, NSNN là công cụ để ổn định giá cả thị trường và chống lạm phát. Bằng các công cụ thu và các chính sách chi ngân sách, Nhà nước có thể điều chỉnh giá cả thị trường một cách chủ động.
Mối quan hệ giữa giá cả, thuế và dự trữ Nhà nước có ảnh hưởng sâu sắc tới tình hình thị trường. Quản lý nhà nước về thị trường, Nhà nước tác động vĩ mô thông qua các chính sách để định hướng, tạo hành lang cho thị trường hàng hóa phát triển mạnh và ổn định.