CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. Những vấn đề chung về chi đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước 1. Một số khái niệm cơ bản về XDCB từ NSNN Đầu tư là đem một khoản tiền đã tích lũy được sử dụng vào một việc nhất định để sau đó thu lại một khoản tiền có giá trị lớn hơn. Có thể hiểu cách khác “Đầu tư” là quá trình sử dụng các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm thu được các kết quả, thực hiện được những mục tiêu nhất định trong tương lai.
Dự án đầu tư xây dựng là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hặc sản phẩm, dịch vụ trong thời hạn và chi phí xác định. Ở giai đoạn chuẩn bị dự án đầu tư xây dựng, dự án được thể hiện thông qua Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đầu tư xây dựng, Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng [Luật Xây dựng (2014)]. Cũng có tài liệu cho rằng, dự án đầu tư phải nhằm vào việc sử dụng có hiệu quả các yếu tố “đầu vào” để thu được “đầu ra” phù hợp với những mục tiêu cụ thể. Đầu vào là lao động, nguyên vật liệu, đất đai, tiền mặt, gọi chung là tài nguyên.
Sử dụng “đầu vào” được hiểu là các giải pháp kỹ thuật công nghệ, biện pháp tổ chức quản trị và thực hiện theo khuôn khổ pháp lý. Đầu ra là các sản phẩm, dịch vụ hoặc là sự giảm bớt đầu vào nhờ việc ứng dụng những kết quả nghiên cứu các yếu tố đầu vào. Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định của Luật này [Luật Đầu tư công (2019)]. Dự án đầu tư công là dự án sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công [Luật Đầu tư công (2019)].
Hoạt động đầu tư công bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch, dự án đầu tư công; quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; nghiệm thu, bàn giao chương trình, quyết toán dự án đầu tư công; theo dõi và 10 đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công [Luật Đầu tư công (2019)]. Vốn đầu tư công bao gồm: vốn ngân sách nhà nước; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật [Luật Đầu tư công (2019)]. Vốn ngân sách trung ương là vốn chi cho đầu tư phát triển thuộc ngân sách trung ương theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước. Vốn ngân sách địa phương là vốn chi cho đầu tư phát triển thuộc ngân sách địa phương theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước.
Kế hoạch đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục chương trình, dự án đầu tư công; cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện. Chương trình đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Chủ đầu tư là cơ quan, tổ chức được giao trực tiếp quản lý dự án đầu tư công. Cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư công là đơn vị có chức năng quản lý đầu tư công thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư; đơn vị được giao quản lý đầu tư công của Bộ, cơ quan trung ương, địa phương; phòng, ban có chức năng quản lý đầu tư công thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã.
Đầu tư xây dựng cơ bản là quá trình bỏ vốn để tiến hành các hoạt động xây dựng cơ bản nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng ra các tài sản cố định trong nền kinh tế. Do vậy đầu tư Xây dựng cơ bản là tiền đề quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của nền kinh tế nói chung và của các cơ sở sản xuất kinh doanh nói riêng. Đầu tư Xây dựng cơ bản là hoạt động chủ yếu tạo ra tài sản cố định đưa vào hoạt động trong lĩnh vực kinh tế - xã hội , nhằm thu đựơc lợi ích với nhiều hình thức khác nhau. Đầu tư Xây dựng cơ bản trong nền kinh tế quốc dân được thông qua nhiều hình thức xây dựng mới, cải tạo, mở rộng, hiện đại hoá hay khôi phục tài sản cố định cho nền kinh tế.
Chi đầu tư xây dựng cơ bản là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. 11 Vốn đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách Nhà nước được hình thành từ các nguồn sau: + Một phần tích luỹ trong nước từ thuế, phí, lệ phí + Vốn viện trợ theo dự án của chính phủ, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức liên hợp quốc và các tổ chức Quốc Tế khác. + Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) của tổ chức Quốc tế và các Chính phủ hỗ trợ cho Chính phủ Việt Nam. + Vốn thu hồi nợ của ngân sách đã cho vay ưu đãi các năm trước + Vốn vay của Chính phủ dưới các hình thức trái phiếu kho bạc nhà nước phát hành theo quyết định của Chính phủ + Vốn thu từ tiền giao quyền sử dụng đất theo quy định của Chính phủ + Vốn thu từ tiền bán, cho thuê tài sản thuộc sở hữu Nhà nước 1.
Đặc điểm chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước Vốn đầu tư là những khoản tiền tài trợ cho hoạt động của dự án đầu tư từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và kết thúc đầu tư đưa dự án vào sử dụng và có những đặc điểm sau: Thứ nhất, chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là khoản chi lớn của NSNN nhưng không có tính ổn định. Đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN cho phát triển cơ sở hạ tầng là hoạt động mang tính thường xuyên, liên tục, là nền tảng bảo đảm cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia, là cơ sở tạo ra môi trường đầu tư nhằm thu hút các nguồn vốn trong và ngoài nước đầu tư vào các lĩnh vực theo định hướng của Nhà nước trong từng thời kỳ. Tuy nhiên, hoạt động đầu tư xây dựng các công trình thường diễn ra trong thời gian dài nên đòi hỏi mức vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước rất lớn công tác bố trí vốn đầu tư xây dựng các công trình trong kế hoạch đầu tư hàng năm của Nhà nước cần xác định phù hợp và đảm bảo nhất. Tuy nhiên khoản chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN lại không mang tính ổn định.
Các khoản chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN chịu ảnh hưởng của các yếu tố như: + Tình hình thu, chi NSNN hàng năm chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố (kinh tế, chính trị, xã hội) trong nước và quốc tế lại quyết định tới nguồn vốn của NSNN dùng để đầu tư cho các dự án, công trình. + Chủ trương và đường lối phát triển kinh tế xã hội, cơ cấu chi cho XDCB của NSNN trong từng năm hoặc từng giai đoạn hay tỷ trọng ưu tiên cho từng nội 12 dung chi, cho từng lĩnh vực kinh tế-xã hội nhằm đáp ứng yêu cầu của đất nước trong từng thời kỳ được xác định trên cơ sở chủ trương đường lối phát triển KT-XH của Đảng và Nhà nước. Do vậy, chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, nâng cao năng lực sản xuất của nền kinh tế là khoản chi rất lớn của NSNN nhưng lại không mang tính ổn định. Thứ hai, chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN mang tính chất tích luỹ.
Chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là những khoản chi không có khả năng thu hồi vốn hoặc khả năng thu hồi vốn rất lâu do sản phẩm của hoạt động đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là các công trình xây dựng gắn liền với đất đai, là các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật phục vụ cho sự phát triển của nền kinh tế, các công trình phục vụ lợi ích công cộng, an ninh quốc phòng của quốc gia. các sản phẩm này thường không phát huy hiệu quả ngay trong một thời gian ngắn mà phát huy tác dụng, hiệu quả dần trong nhiều năm, các sản phẩm này cũng không trực tiếp tham gia vào quá trình sản xuất tạo ra của cải vật chất cho xã hội nhưng nó là nền tảng và là một trong những yếu tố thúc đẩy các ngành kinh tế phát triển.Chính vì vậy, chi XDCB là chi cho tiêu dùng trong tương lai, chi cho tích luỹ Thứ ba, phạm vi, mức độ chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN gắn với việc thực hiện mục tiêu, yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước trong từng thời kỳ và chịu ảnh hưởng của sự lựa chọn phương thức cấp phát vốn của Nhà nước. Tùy theo từng thời kỳ muốn thực hiện nhiều mục tiêu để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội thì phạm vi, mức độ chi cho đầu tư XDCB sẽ lớn và ngược lại. Trong thời kỳ đất nước đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá như đất nước ta trong giai đoạn hiện nay thì chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN sẽ được tăng lên hàng năm thực hiện theo hướng tốc độ chi cho đầu tư phát triển hàng năm tăng nhanh hơn tốc độ tăng chi thường xuyên.
Sự lựa chọn phương thức cấp phát vốn của Nhà nước cho hoạt động đầu tư XDCB cũng ảnh hưởng lớn tới phạm vi, mức độ chi đầu tư XDCB.Vai trò chi đầu tư XDCB từ NSNN Chi NSNN gắn chặt với tổ chức, hoạt động của bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ chính trị, kinh tế-xã hội mà Nhà nước đảm nhận và tỷ lệ thuận với tổng mức chi NSNN.Thông qua hoạt động chi NSNN, Nhà nước sẽ cung cấp kinh phí đầu tư về cơ sở kết cấu hạ tầng, về doanh nghiệp qua đó tạo điều kiện thuận lợi về sự 13 phát triển của nền kinh tế.