CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGHÈO VÀ GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Nghèo Hiện nay có nhều quan niệm về nghèo đói đang được các quốc gia thừa nhận. Theo Amartya Kumar Sen, nhà Kinh tế học Ấn Độ (đạt giải Nobel Kinh tế) để tồn tại, con người cần có những nhu cầu vật chất và tinh thần tối thiểu, dưới mức tối thiểu này, con người sẽ bị coi là đang sống trong nghèo nàn.
Tại Hội nghị về chống nghèo đói do Uỷ ban Kinh tế Xã hội khu vực Châu Á – Thái Bình Dương (ESCAP) tại Bangkok, Thái Lan vào tháng 9 năm 1993, các quốc gia trong khu vực đã thống nhất cao rằng: Nghèo khổ là tình trạng một bộ phận dân cư không có khả năng thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu ấy phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế - xã hội, phong tục tập quán của từng vùng và những phong tục ấy được xã hội thừa nhận. Theo tổ chức Liên hiệp quốc (UN): “Nghèo là thiếu năng lực tối thiếu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám bệnh, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng.
Nghèo có nghĩa là dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro, không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an toàn”. Những quan niệm về nghèo nêu trên đều phản ánh ba khía cạnh chủ yếu của người nghèo, đó là: -Có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng dân cư. -Không được thụ hưởng những nhu cầu cơ bản ở mức tối thiểu dành cho con người. -Thiếu cơ hội lựa chọn tham gia vào quá trình phát triển của cộng đồng.
123doc 13 Các khái niệm trên cũng cho thấy sự thống nhất cao của các quốc gia, các tổ chức quốc tế cho rằng nghèo là một hiện tượng đa chiều, tình trạng nghèo cần được nhìn nhận là sự thiếu hụt/ không được thoả mãn các nhu cầu cơ bản của con người.2 Nghèo đơn chiều Phương pháp đánh giá nghèo mà chỉ căn cứ vào một tiêu chí/ một chiều – nghèo đơn chiều. Chỉ tiêu thu nhập thường được chọn để đánh giá nghèo theo phương pháp đơn chiều.3 Nghèo đa chiều Khái niệm nghèo đa chiều là một cách tiếp cận nghèo mới đang được nghiên cứu, xây dựng và áp dụng tại hơn 30 nước trên thế giới, theo đó thước đo đa chiều xem xét mức sống của dân cư một cách đầy đủ hơn, toàn diện hơn. Nó đo lường mức sống cả mặt kinh tế lẫn chất lượng cuộc sống theo các chiều khác nhau như: giáo dục, y tế, an sinh xã hội, nhà ở, dịch vụ cơ bản, tình trạng dễ bị tổn thương, rủi ro [25]. Giảm nghèo bền vững: Giảm nghèo bền vững là một trọng tâm của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nhằm cải thiện và từng bước nâng cao điều kiện sống của người nghèo, trước hết là ở khu vực miền núi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, tạo sự chuyển biến mạnh mẽ, toàn diện ở các vùng nghèo; thu hẹp khoảng cách chênh lệch giữa thành thị và nông thôn, giữa các vùng, các dân tộc và các nhóm dân cư.2 Phương pháp xác định chuẩn nghèo Việc đo lường mức độ nghèo là một yếu tố quan trọng cho biết tình trạng nghèo ở cấp quốc gia và địa phương, từ đó giúp xác định các mục tiêu cụ thể và xây dựng chính sách giảm nghèo.
Cách phổ biến nhất để thiết lập chuẩn nghèo là tiếp cận “Chi phí cho các nhu cầu cơ bản” được áp dụng rộng rãi ở các nước trên thế giới, bao gồm xác định trước tiên một rổ hàng lương thực, thực phẩm và phí lương thực, thực phẩm thích hợp để thoả mãn nhu cầu tiêu dùng cơ bản của một hộ và sau đó tính chi phí/ trị giá của rổ hàng này. Về mặt khái niệm, chuẩn nghèo “Chi phí cho các nhu cầu cơ bản” đo lường thu nhập tối thiểu cần thiết để các hộ mua rổ lương thực thực phẩm và các hàng hoá 123doc 14 khác phục vụ nhu cầu thiết yếu, để các thành viên trong hộ có đủ lương thực, thực phẩm để duy trì sức khoẻ và sản xuất để tham gia đầy đủ vào xã hội. Trong thực tế, chuẩn nghèo được xây dựng trước hết dựa vào một rổ lương thực thực phẩm tham khảo, phản ánh mô hình tiêu dùng của người nghèo; và gắn nó trong một chuẩn dinh dưỡng đã được thống nhất (ví dụ 2.100 kcal/ngày/người); sau đó cộng thêm một khoản chi tiêu phí lương thực thực phẩm dành cho hàng hoá thiết yếu (chăm sóc sức khoẻ, giáo dục, nhà ở và đồ dùng lâu bền) phù hợp với mô hình chi tiêu của người nghèo. Ngân hàng Thế giới (WB) xác định chuẩn nghèo trên quy mô toàn cầu trên cơ sở các đánh giá về tiền tệ.
Chuẩn nghèo WB tính và sử dụng để đo lường mức độ nghèo chung trên thế giới là 1,25 USD/ngày/người và của các nước phát triển là 2 USD/ngày/người với mức giá năm 2005. Chuẩn nghèo hiện tại của Việt Nam vẫn thấp hơn chuẩn nghèo của thế giới và không được tăng tương ứng với mức lạm phát. Ngoài ra, chuẩn nghèo của Việt Nam củng là một trong những chuẩn thấp nhất ở Đông Nam Á tính theo bình quân sức mua. Phương pháp đo lường 1.
Sự cần thiết chuyển đổi phương pháp đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều Cách xác định hộ nghèo theo phương pháp thu nhập được xem là chuẩn của nhiều quốc gia trong nhiều năm nhưng gần đây đã được các chuyên gia thế giới đánh giá là không ổn và đã đưa ra thêm cách tính mới khác về nghèo được gọi là nghèo đa chiều. Sở dĩ gọi là nghèo đa chiều vì không chỉ nghèo trong thu nhập, người nghèo, hộ nghèo còn nghèo trong chiều tiếp cận các dịch vụ xã hội như: giáo dục, y tế, nhà ở, điều kiện sống. dù cho thu nhập của hộ đã vượt qua chuẩn nghèo thu nhập. Phương pháp đo lường nghèo theo thu nhập giống như các đo lường GDP của một quốc gia chỉ tính theo thu nhập chứ không tính đến các khoản tăng trưởng khác về mặt xã hội.
123doc 15 Trên cơ sở đánh giá, rút kinh nghiệm từ kết quả thực tiễn giảm nghèo của các quốc gia và cụ thể là «Chương trình giảm nghèo, tăng hộ khá» của Thành phố dựa vào tiêu chí thu nhập bình quân đầu người để xác định chuẩn nghèo, cận nghèo đã cho thấy cách tiếp cận nghèo thu nhập ngày càng bất cập, bộc lộ những mặt yếu và không phù hợp nên kết quả giảm nghèo chưa thực sự bền vững, nguy cơ tái nghèo cao. Những mặt yếu và bất cập đó là: Thứ nhất, mức chuẩn nghèo theo tiêu chí thu nhập được xác định theo từng giai đoạn (có giai đoạn kéo dài 5 – 7 năm) nên không ổn định (do tác động bởi yếu tố trượt giá hàng năm) và phải thường xuyên điều chỉnh nâng lên cho phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội, làm cho số lượng, danh sách, tỷ lệ hộ nghèo phải luôn cập nhật, thay đổi; số hộ nghèo giai đoạn trước vừa thoát chuẩn nghèo, giai đoạn mới điều chỉnh nâng mức chuẩn nghèo mới thì lại là hộ nghèo. Thứ hai, mức chuẩn nghèo theo tiêu chí thu nhập quy ra bằng tiền, nhưng có một số nhu cầu cơ bản của con người không thể quy đổi ra tiền (như tham gia xã hội, an ninh, vị thế xã hội.) hoặc không thể mua được bằng tiền (tiếp cận giao thông, thị trường, môi trường, một số dịch vụ y tế, giáo dục công. Thứ ba, những hộ nghèo, hộ cận nghèo vừa thoát khỏi chuẩn nghèo theo thu nhập thì đưa ra khỏi danh sách đối tượng nghèo tại địa phương và không được giải quyết tiếp các chính sách hỗ trợ của chương trình, nên họ dễ gặp khó khăn, dễ tái nghèo và không giảm nghèo bền vững.
Thứ tư, mặc dù các chính sách hỗ trợ giảm nghèo đã và đang tác động được nhiều mặt đời sống của người nghèo (các nhóm chính sách về tín dụng ưu đãi, đào tạo nghề, giải quyết việc làm, hỗ trợ tiếp cận các dịch vụ chăm sóc sức khoẻ, giáo dục, nhà ở, trợ giúp pháp lý, thông tin.), nhưng cách tiếp cận xác định hộ nghèo theo phương pháp đo lường bằng thu nhập như hiện tại đã dẫn đến tình trạng bỏ sót đối tượng, nhận diện nghèo và phân loại đối tượng nghèo chưa chính xác; ranh giới chuẩn nghèo giữa hộ nghèo, hộ cận nghèo và hộ dân không thuộc đối tượng nghèo rất monh manh. Tiêu chí thu nhập thường xác định theo chủ quan, không đảm bảo chính xác nên việc thực hiện các chế độ chính sách chưa thực sự công bằng. Các hộ 123doc 16 dân có thu nhập trên mức chuẩn nghèo nhưng còn thiếu hụt một số nhu cầu tối thiểu hoặc thu nhập của họ không thể chi cho các nhu cầu tối thiểu vì không thể tiếp cận được dịch vụ nơi sinh sống, hoặc phải chi cho những mục đích khác. Thứ năm, mức chuẩn nghèo theo thu nhập không đánh giá được mức độ thay đổi khả năng tiếp cận các nhu cầu xã hội cơ bản của người dân nên không thể giúp các cơ quan quản lý nhìn nhận rõ hơn các địa phương, cơ sở trên địa bàn quận có người dân bị thiếu hụt các nhu cầu tối thiểu cao để làm cơ sở cho việc nghiên cứu, hoạch định các chính sách hỗ trợ làm giảm mức độ thiếu hụt gắn với trách nhiệm của ngành đó cho từng địa phương để tổ chức thực hiện có hiệu quả và giảm nghèo được bền vững.2 Xu hướng chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo tại Việt Nam Việt Nam đang chuyển đổi cách nhận diện nghèo từ đơn chiều sang đa chiều nhằm xoá nghèo hiệu quả và bền vững hơn.
Quốc hội Khoá 13, kỳ họp thứ 7 đã thông qua Nghị quyết về đẩy mạnh thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững đến năm 2020, trong đó nêu rõ: xây dựng chuẩn nghèo mới theo phương pháp tiếp cận đa chiều nhằm bảo đảm mức sống tối thiểu và đáp ứng các dịch vụ xã hội cơ bản. Cách nhận diện nghèo đa chiều căn cứ vào quyền được đảm bảo an sinh xã hội của công dân được nêu trong Hiến pháp sửa đổi năm 1993 (Điều 34).