Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẠO ĐỨC CÔNG VỤ TRONG NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 1. Công vụ, công chức và đạo đức công chức Để nghiên cứu, đánh giá về đạo đức công vụ trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, trước hết cần thống nhất quan điểm về công vụ, công chức, đạo đức công vụ của công chức, do đó Luận văn giành một phần để làm rõ những khái niệm công vụ, công chức. Vì nếu không xác định rõ, thì mọi điều viết về đạo đức công vụ cũng không có tính xác định. Công vụ Công vụ là khái niệm mang tính lịch sử được sử dụng rộng rãi trong khoa học chính trị, nhất là trong hoạt động của nhà nước.
Trong cuốn Thuật ngữ hành chính, các tác giả viết: Công vụ là thuật ngữ được sử dụng để chỉ một dạng hoạt động mang tính quyền lực nhà nước (gắn với nhà nước hoặc nhân danh nhà nước) do các công chức, viên chức nhà nước tiến hành theo qui định của pháp luật nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước, phục vụ lợi ích nhà nước và xã hội [60]. Khái niệm công vụ gắn chặt với nền hành chính nhà nước, là một loại lao động đặc thù thể hiện bộ phận quản lý nhà nước; thực thi pháp luật, đưa pháp luật và đời sống; quản lý và sử dụng hiệu quả công sản và ngân sách nhà nước phục vụ nhân dân, phục vụ xã hội. “Công vụ là một hoạt động mang tính quyền lực và pháp lý được thực thi bởi đội ngũ công chức nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước trong quá trình quản lý các mặt của đời sống xã hội” [22]. Nói đến công vụ là nói đến hoạt động của nhà nước, một lĩnh vực đặc thù, mang tính quyền lực công, được thực thi bởi một đội ngũ công chức hành chính nhằm thực hiện các chính sách của nhà nước trong quá trình quản lý các mặt, các lĩnh vực của đời sống xã hội.
Đề cập đến công vụ là đề cập đến trách nhiệm của công chức thực hiện quyền và nghĩa vụ 7 z nhằm mục tiêu phục vụ người dân và xã hội. Về mặt pháp lý, trách nhiệm thường được xem xét trong mối quan hệ thống nhất giữa quyền và nghĩa vụ. Do đó, công vụ chính là trách nhiệm của chủ thể nhân danh quyền lực công thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo qui định của pháp luật. Với ý nghĩa quan trọng như vậy, bất kỳ nhà nước nào cũng phải xây dựng một nền công vụ có hiệu lực, hiệu quả và nhấn mạnh đến trách nhiệm công vụ.
Các quốc gia có thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước khác nhau thì quan niệm về hoạt động công vụ cũng có điểm khác nhau. Tuy nhiên, bản chất và mục tiêu cuối cùng của hoạt động công vụ đều giống nhau. Khái niệm công vụ có thể được xem xét, hiểu và tiếp cận dưới nhiều cấp độ, phạm vi khác nhau: Thứ nhất, công vụ được hiểu là hoạt động của công chức thực hiện hoạt động hành chính nhà nước. Thứ hai, công vụ được hiểu là hoạt động của công chức trong các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp của nhà nước và lực lượng vũ trang.
Cách hiểu này nhằm tách biệt những hoạt động có tính chính trị với với hoạt động có tính chuyên môn nghề nghiệp. Thứ ba, công vụ được hiểu là các công việc của nhà nước, có nghĩa hoạt động của mọi thiết chế, tổ chức nhà nước đều thực hiện công vụ. Cách hiểu như vậy quá rộng, gần giống với quan niệm về dịch vụ công của các nước Anh, Mỹ, người ta coi cả hoạt động lập pháp, quốc phòng an ninh cũng là “dịch vụ công”. Nhưng quan niệm này cũng có yếu tố hợp lý là có thể thấy mọi hoạt động của nhà nước trong một chừng mực nhất định đều mang tính chất phục vụ nhân dân.
Trong đó những hoạt động mạng tính chất quyền lực công thì gọi là công vụ, còn những hoạt động của các tổ chức sự nghiệp nhằm mục đích phục vụ công cộng thì gọi là “dịch vụ công”. Thứ tư, công vụ được hiểu là hoạt động của bộ, công chức, viên chức hoạt động trong mọi cơ quan, đơn vị sự nghiệp của nhà nước và cả cán bộ, chiến sỹ làm việc trong các lực lượng vũ trang. Từ đây nảy sinh vấn đề là không nhận thấy cái đặc thù của từng loại hoạt động nhà nước: hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp. Như vậy, có nhiều quan niệm và cách hiểu khác nhau, nhưng điểm chung nhất của các quan niệm đó là tính chất phục vụ xã hội của hoạt động công vụ đều 8 z gắn với nhà nước, với quyền lực công.
Công vụ thể hiện ý chí và đáp ứng lợi ích của nhân dân và của nhà nước. Xuất phát từ chỗ công vụ là phương tiện thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước, nó là định chế tổ chức - pháp lý trong hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước và phải phục vụ ý chí của nhà nước và của nhân dân. Công chức khi thưc thi công vụ phải phục vụ nhân dân, chịu sự kiểm tra giám sát của nhân dân và của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Ở Việt Nam, do dặc thù riêng, các cơ quan của Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội là một hệ thống chính trị thống nhất đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng.
Giữa các cơ quan này luôn có sự liên thông trong sử dụng nguồn nhân lực. Do đó công vụ không chỉ thuần túy là hoạt động của công chức nhân danh quyền lực công, mà còn được hiểu là các hoạt động trong phạm vi rộng hơn. Để khẳng định tính đặc thù này, Điều 2 Luật cán bộ công chức năm 2008 quy định hoạt động công vụ “Là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo qui định của Luật này và các quy định khác có liên quan” [47]. Việt Nam đang trong quá trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền.
Vì vậy việc làm rõ nội hàm khái niệm công vụ có ý nghĩa quan trọng đối với việc xây dựng nền hành chính hiệu quả, chuyên nghiệp, trong sạch và có đạo đức phục vụ nhân dân. Chương trình sáng kiến phòng chống tham nhũng ở Việt Nam năm 2011 khẳng định: Nền hành chính phục vụ là nền hành chính dân chủ, trong sạch,vững mạnh chuyên nghiệp, hiện đại, trong đó đội ngũ cán bộ công chức có đủ phẩm chất và năng lực, các cơ quan nhà nước hoạt động có hiệu lực hiệu quả, đáp ứng tốt yêu cầu phát triển kinh tế chính trị, xã hội của đất nước. Nền hành chính phục vụ đóng vai trò phục vụ tốt nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân chứ không phải để hành dân [56] Tóm lại, khái niệm công vụ được xem xét, hiểu ở nhiều cấp độ, phạm vi khác nhau. Nhưng theo chúng tôi Công vụ là toàn bộ hoạt động của công chức trong quản lý xã hội theo chức năng được qui định trong pháp luật nhằm mục đích phục vụ nhân dân, xã hội và nhà nước.
Công chức Công chức là bộ phận cấu thành của nền công vụ. Khái niệm công chức bao giờ cũng song hành và gắn liền với sự hình thành, phát sinh và phát triển của nền công vụ. Năng lực, hiệu quả hoạt động của nền công vụ được quyết định bởi trình độ, năng lực của công chức. Công chức được hiểu một cách chung nhất là những người thừa hành quyền lực nhà nước trong thực thi công vụ một cách chuyên nghiệp.
Thuật ngữ công chức ở Việt Nam được sử dụng qua mỗi giai đoạn lịch sử với phạm vi rộng, hẹp khác nhau, theo khoản 2 Điều 4 Luật cán bộ công chức năm 2008: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật [47, Điều 4, Khoản 2]. Bên cạnh đó Luật còn quy định “công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Khác với các nước, công chức ở Việt Nam bao gồm: công chức trong các cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam, công chức Nhà nước, công chức của các tổ chức chính trị - xã hội, công chức trong đơn vị sự nghiệp công lập, công chức trong cơ quan, đơn vị quân đội và công an. Như vậy, nghiên cứu đạo đức công vụ là nghiên cứu đạo đức trong thi hành công vụ của cán bộ, công chức.
Quan niệm về đạo đức công chức Thuật ngữ “đạo đức” trong tiếng Anh là morality, trong tiếng Pháp là marale đều có gốc từ tiếng La tinh là moris, có nghĩa là những lề thói đạo nghĩa. Trong tiếng Hy Lạp, thuật ngữ ethicos (hạnh kiểm, luân lý) cũng có nghĩa là lề thói, tập tục. Sau này, người phương Tây cũng dùng cả thuật ngữ ethique với nghĩa là đạo đức. Trong tiếng Việt thuật ngữ "đạo đức" được giải thích theo nhiều cách khác nhau: Đạo đức là "Phép tắc về quan hệ giữa người với người, giữa cá nhân với tập thể, với xã hội" "phẩm chất tốt đẹp của con người" [63].
Có người giải thích đạo đức là từ ghép, được tạo bởi hai thành tố "đạo" và " đức"; "đạo" là "một cái đạo lý, một cái lẽ nhất định, là ai cũng phải noi đấy mà theo"; " đức" có nghĩa là " cái đạo để lập thân, thiện, làm thiện, cảm hóa đến người [14]. Theo cách giải thích của Đào Duy Anh thì chữ "đạo đức" được tạo bởi hai thành tố "đạo" và "đức", “đạo” có nghĩa là đường đi, còn “đức” có nghĩa là có nghĩa là nguyên lý tự nhiên, được vào lòng người là đức - Cái lý - pháp người ta nên noi theo [morale,vertu 1].