CHƯƠNG I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN 1. Khái niệm văn bản Văn bản là sản phẩm của hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ. Nó chính là công cụ truyền tải các ý tưởng cũng như các cảm xúc của đối tượng giao tiếp, làm cho hoạt động giao tiếp được thực hiện.
Tính đến thời điểm hiện nay văn bản là đối tượng nghiên cứu của nhiều nghành khoa học. Tùy theo góc độ nghiên cứu mà có nhiều định nghĩa về văn bản. Dưới góc độ văn bản học, văn bản được hiểu theo nghĩa rộng nhất:“Văn bản là vật mang tin được ghi bằng kí hiệu ngôn ngữ nhất định”. Ký hiệu ngôn ngữ ở đây chủ yếu dùng để chỉ chữ viết – một loại ký hiệu phổ biến nhất của ngôn ngữ.
Ngoài ra ký hiệu ngôn ngữ còn được thể hiện dưới hình thức là những dấu hiệu mang tính quy ước. Dưới góc độ ngôn ngữ học,Nguyễn Quang Ninh và Hồng Dân đã định nghĩa như sau: “Văn bản là một thể hoàn chỉnh về hình thức, trọn vẹn về nội dung, tống nhất về cấu trúc, độc lập về giao tiếp, dạng tồn tại điển hình của văn bản là dạng viết” [15;15]. Trong cuốn “Kỹ thuật và ngôn ngữ soạn thảo văn bản quản lý nhà nước” tác giả Bùi Khắc Việt có đề cập : “Văn bản là sản phẩm của lời nói, thể hiện bằng chính hình thức viết. Tuy nhiên văn bản không phải đơn thuần là tổng số những từ ngữ, những câu nói được ghi lên giấy mà là kết qủa tổ chức có ý thức của quá trình sáng tạo nhằm thực hiện một mục tiêu nào đó”[34,10].
Dưới góc độ hành chính học, thì văn bản được giải thích theo nghĩa hẹp hơn: “Văn bản là khái niệm dùng để chỉ công văn, giấy tờ hình thành trong 8 Luan van hoạt động của cơ quan, tổ chức. Những văn bản này đều hoàn chỉnh về hình thức, trọn vẹn về nội dung, thống nhất về cấu trúc, độc lập về giao tiếp và tồn tại dưới dạng viết”[21;47]. Như vậy, có thể hiểu khái niệm văn bản theo cách đơn giản như sau: Văn bản là sản phẩm của hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ ở dạng viết, thường là tập hợp của các câu, có tính trọn vẹn về nội dung, tính hoàn chỉnh về hình thức, thống nhất về cấu trúc có tính liên kết chặt chẽ và hướng tới một mục đích giao tiếp nhất định. Khái niệm văn bản quản lý nhà nước Thời gian gần đây, ở nước ta có nhiều công trình nghiên cứu về văn bản QLNN.
Trong các công trình nghiên cứu, các sách và giáo trình viết về văn bản QLNN, mỗi tác giả lại có một cách nhìn khác nhau về thuật ngữ này. Sau đây là một số cách hiểu về văn bản QLNN. Trong cuốn “Lý luận và phương pháp công tác văn thư” tác giả Vương Đình Quyền đưa ra khái niệm:“Văn bản quản lý nhà nước là văn bản mà các cơ quan nhà nước dùng để ghi chép, truyền đạt các quyết định quản lý và các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý theo đúng thể thức, thủ tục và thẩm quyền luật định”[21;48]. Giáo trình “Quản lý hành chính nhà nước” của Học viện hành chính Quốc gia do Nhà xuất bản Lao động ấn hành năm 1993, có đề cập đến khái niệm này như sau: “Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định quản lý nhà nước bằng bản viết, do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành, theo những thể thức, thủ tục và thẩm quyền do luật định, mang tính quyền lực đơn phương, làm phát sinh các hệ quả pháp lý cụ thể”[13;405].
Trong cuốn “Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước” Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia ấn hành năm 1997, PGS. TS Nguyễn Văn Thâm cũng đưa ra khái niệm như sau: “Văn bản quản lý nhà nước thể hiện ý chí, mệnh 9 Luan van lệnh của các cơ quan nhà nước đối với cấp dưới. Đó là hình thức để cụ thể hóa pháp luật, là phương tiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý nhà nước. Văn bản quản lý nhà nước do cơ quan nhà nước ban hành và sửa đổi theo luật định” [30; 26].
Như vậy có thể hiểu: Văn bản QLNN là những quyết định và thông tin quản lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan quản lý nhà nước với các tổ chức và công dân. Chức năng của văn bản quản lý 1. Chức năng thông tin Chức năng thông tin là chức năng bao quát nhất của văn bản nói chung, văn bản quản lý nhà nước nói riêng. Văn bản được con người làm ra trước hết nhằm ghi chép thông tin và truyền đạt thông tin.
Đó là thông tin về các sự kiện, hiện tượng xảy ra trong đời sống xã hội và tự nhiên. Xét về mặt lịch sử, việc ghi chép và và truyền đạt thông tin bằng hình thức văn bản chỉ xuất hiện sau khi loài người sáng tạo ra chữ viết. Khi đó, văn bản trở thành phương tiện thông tin ngày càng quan trọng trong đời sống xã hội, nó khắc phục được những hạn chế về không gian và thời gian của việc thông tin bằng ngôn ngữ nói và trở thành một động lực thúc đẩy mạnh mẽ sự phát triển của xã hội loài người. Nhờ có chữ viết nhiều dân tộc đã ghi chép được những thông tin về nhiều mặt của đời sống xã hội và hiện tượng tự nhiên qua các thời kỳ lịch sử.
Cùng với sự phát triển của xã hội loài người, thông tin bằng hình thức văn bản ngày càng có vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước và quản lý xã hội. Ở nước ta hiện nay trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, 10 Luan van khối lượng thông tin cần truyền đạt từ cấp trên xuống cấp dưới, từ cấp dưới lên cấp trên, từ cơ quan này tới cơ quan khác, từ hệ thống này sang hệ thống khác rất lớn. Để thỏa mãn nhu cầu này, các cơ quan đã áp dụng nhiều hình thức ghi chép như: băng đĩa, phim ảnh, điện toại, mạng Internet…. Tuy nhiên hình thức thông tin bằng văn bản vẫn là hình thức có vị trí quan trọng hàng đầu với hoạt động quản lý.
Có thể khẳng định, thông tin bằng văn bản là hình thức chủ yếu được các cơ quan nhà nước sử đụng để đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý của mình 1. Chức năng pháp lý Chức năng pháp lý là một chức năng mang tính riêng biệt của văn bản quản lý, nó được thể hiện qua các khía cạnh sau: Văn bản quản lý nhà nước là phương tiện ghi chép và truyền đạt thông qua các quy phạm pháp luật, xác lập quan hệ pháp luật giữa các cơ quan. Văn bản quản lý nhà nước là công cụ mà nhà nước sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Bằng hệ thống các quy phạm pháp luật được văn bản hóa sẽ tạo thuận lợi cho việc truyền đạt và thực thi pháp luật trong các cơ quan nhà nước và toàn xã hội được đầy đủ, đúng đắn, nghiêm chỉnh và thống nhất.
Đồng thời, tạo dựng một hành lang pháp lý cần thiết đảm bảo cho hoạt động quản lý của Nhà nước đạt hiệu quả cao. Chức năng pháp lý của văn bản được thể hiện qua việc làm bằng chứng pháp lý cho các quyết định quản lý và các thông tin về quản lý khác. Văn bản quản lý nhà nước của một cơ quan là tiếng nói chính thức của cơ quan đó với tư cách là một pháp nhân mà chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã được quy định bằng văn bản của cơ quan có thẩm quyền. Tư cách pháp nhân này còn được thể hiện bởi chữ ký của người có thẩm quyền, dấu đóng trên văn bản điều đó đảm bảo cho văn bản ban hành có giá trị pháp lý trong trường hợp cần thiết có thể dùng làm bằng chứng để truy cứu trách nhiệm.
Đây là ưu thế của 11 Luan van việc truyền đạt thông tin quản lý bằng văn bản so với truyền đạt bằng miệng. Bởi vậy, trong công tác quản lý đối với những vấn đề, sự việc cần có cơ sở pháp lý để đảm bảo hiệu lực thi hành thì thủ trưởng cơ quan hoặc tập thể lãnh đạo cơ quan đều truyền đạt bằng hình thức văn bản. Chức năng quản lý Văn bản quản lý nhà nước là phương tiện để cơ quan thực hiện chức trách quản lý theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Trong công tác quản lý văn bản được dùng vào nhiều mục đích như truyền đạt các quyết định quản lý, hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện các quyết định đó, phản ánh tình hình lên cấp trên, liên hệ, trao đổi với các cơ quan khác hoặc với cán bộ, công dân về những vấn đề có liên quan.
Trong đó khâu quan trọng nhất là truyền đạt các quyết định quản lý như đề ra các chủ trương, chính sách, xây dựng chương trình, kế hoạch… Các thông tin này cần văn bản hóa để có thể truyền đạt được một cách đầy đủ và chuẩn xác đến các cơ quan, đơn vị hoặc các cá nhân có trách nhiệm thi hành, giúp cho các đối tượng đó thực hiện nội dung các quyết định được thuận lợi và đạt hiệu quả cao. Mặt khác, các quyết định quản lý được văn bản hóa là cơ sở để chủ thể quản lý tiến hành theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện và xử lý những trường hợp không chấp hành nghiêm chỉnh. Trong quá trình quản lý, để đề ra được những quyết định quản lý đúng đắn thường phải thu thập và xử lý nhiều nguồn thông tin, trong đó có nguồn thông tin đã được văn bản hóa có ý nghĩa rất quan trọng. Vì vậy, xây dựng và ban hành các quyết định quản lý là một trong những công việc chủ yếu của hoạt động quản lý.
Hiệu quả thực hiện các nhiệm vụ công tác của một cơ quan, một ngành hay rộng hơn là của bộ máy nhà nước một phần rất lớn phụ thuộc vào sự đúng đắn và kịp thời của các quyết định quản lý mà chủ yếu được truyền đạt bằng 12 Luan van văn bản. Truyền đạt các quyết định quản lý bằng văn bản là hình thức tối ưu nhưng không phải là duy nhất. Nếu sử dụng một cách tùy tiện, thiếu cân nhắc hình thức truyền đạt này có thể dẫn đến lạm phát công văn, giấy tờ và nảy sinh tệ quan liêu trong các cơ quan.