Chương 1 CƠ SỎ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƢỢNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC 1. KHÁI QUÁT VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH 1. Khái niệm cán bộ, công chức 1. Khái niệm chung về cán bộ, công chức Cán bộ, công chức, viên chức là những thuật ngữ cơ bản của chế độ công vụ.
Trong khoa học hành chính, theo các cách tiếp cận khác nhau, ngƣời ta đã đƣa ra các quan niệm khác nhau về các thuật ngữ "cán bộ", "công chức", "viên chức" Khái niệm “cán bộ” (cadres) đƣợc sử dụng khá lâu tại các nƣớc xã hội chủ nghĩa và bao hàm một diện rất rộng các loại nhân sự thuộc khu vực Nhà nƣớc và các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Thuật ngữ khi đó thƣờng dùng là “cán bộ, công nhân viên chức”, bao gồm tất cả những ngƣời làm công hƣởng lƣơng từ Nhà nƣớc, từ những ngƣời đứng đầu một cơ quan tới các nhân viên phục vụ nhƣ lái xe, bảo vệ hay lao động tạp vụ. Sự đánh đồng nhƣ vậy dẫn tới việc không phân định rõ ràng về chức năng và nhiệm vụ, không phân biệt rõ những ngƣời thực thi chức năng quản lý nhà nƣớc và những ngƣời cung ứng dịch vụ công trong bộ máy nhà nƣớc, thậm chí gây nhầm lẫn trong hoạt động cũng nhƣ hành xử công vụ. Thực tiễn cho thấy, ngay cả nhiều quy định về kỷ luật cán bộ cũng khó thực thi bởi chính sự mơ hồ và dễ gây lẫn lộn trong khái niệm này.
Các hoạt động thuộc chức năng công vụ do các công chức của bộ máy hành chính nhà nƣớc thực hiện, đó cũng chính là lý do chủ yếu khi nói đến công vụ, các học giả và các nhà hoạt động thực tiễn luôn đề cập đội ngũ công 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Mặc dù hiện nay quan niệm và phạm vi công chức ở mỗi quốc gia có khác nhau. Có nơi hiểu công chức theo nghĩa rất rộng nhƣ ở Pháp là bao gồm tất cả những nhân viên trong bộ máy hành chính nhà nƣớc, tất cả những ngƣời tham gia dịch vụ công. Hay hẹp hơn nhƣ tại Anh, nơi công chức là những ngƣời thay mặt nhà nƣớc giải quyết công việc công, nhất là ở tại Trung ƣơng, nên phạm vi công chức thu hẹp hơn rất nhiều.
Ở Việt Nam, trải qua một thời gian dài cho đến trƣớc khi Luật Cán bộ, công chức đƣợc ban hành năm 2008, trong nhận thức cũng nhƣ trong các hoạt động quản lý, chúng ta chƣa xác định rõ ràng cán bộ, công chức, viên chức. Trong điều kiện thể chế chính trị của Việt Nam, có một điểm đặc biệt là đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức luôn có sự liên thông với nhau. Theo yêu cầu nhiệm vụ, cơ quan có thẩm quyền có thể điều động, luân chuyển họ giữa các cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội. Với điểm đặc thù này, việc nghiên cứu để xác định rõ cán bộ, công chức, viên chức một cách triệt để rất khó và phức tạp.
Vấn đề làm rõ thuật ngữ cán bộ, công chức, viên chức đƣợc coi là vấn đề cơ bản, quan trọng, là một nhu cầu cần thiết xuất phát từ thực tiễn đổi mới cơ chế quản lý đặt ra hiện nay. Nhìn lại lịch sử Việt Nam, khái niệm công chức đƣợc quy định lần đầu tiên tại Điều 1 của Sắc lệnh số 76/SL ngày 20 tháng 5 năm 1950 của Chủ tịch nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà về Quy chế công chức, trong đó khái niệm công chức Việt Nam chỉ đƣợc xác định trong phạm vi các cơ quan Chính phủ, đó là “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính Phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Tuy nhiên do điều kiện đất nƣớc chiến tranh nên bản quy chế công chức này không đƣợc triển khai đầy đủ, và suốt một thời gian dài (đến cuối 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com những năm 1980), khái niệm công chức không đƣợc sử dụng mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nƣớc. Khái niệm này dùng chung cho tất cả mọi ngƣời làm việc cho Nhà nƣớc, không có sự phân biệt, theo đó đội ngũ này rất đông đảo vì nó đƣợc hình thành từ rất nhiều con đƣờng, có thể do bầu, có thể do phân công sau khi tốt nghiệp, do tuyển dụng, bổ nhiệm… Phạm vi làm việc của họ cũng rất rộng, vì vậy đội ngũ cán bộ, công nhân viên chức không ổn định.
Thực tế trên đã gây khó khăn, thiếu thống nhất cho công tác cán bộ của Đảng và Nhà nƣớc trong việc sử dụng và quản lý đội ngũ cán bộ, công chức. - Từ ngày 30/4/1975 đến nay Sau ngày giải phóng miền Nam 30/4/1975, thống nhất đất nƣớc, chúng ta thực hiện chế độ cán bộ trên phạm vi cả nƣớc, lấy ngƣời cán bộ làm trung tâm. Theo đó, tất cả những ngƣời làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội, doanh nghiệp nhà nƣớc, nông trƣờng, lâm trƣờng và lực lƣợng vũ trang đều đƣợc gọi chung trong một cụm từ "cán bộ, công nhân viên nhà nƣớc" Chuyển sang thời kỳ đổi mới (năm 1986), trƣớc yêu cầu khách quan cần cải cách nền hành chính và đòi hỏi phải chuẩn hoá đội ngũ cán bộ, công chức nhà nƣớc, khái niệm công chức đƣợc sử dụng trở lại trong Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991. Nghị định chỉ rõ: “Công dân Việt Nam đƣợc tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thƣờng xuyên trong một công sở của nhà nƣớc ở Trung ƣơng hay địa phƣơng, ở trong nƣớc hay ngoài nƣớc đã đƣợc xếp vào một ngạch, hƣởng lƣơng do ngân sách nhà nƣớc cấp gọi là công chức nhà nƣớc”.
Khái niệm công chức này cũng giống nhƣ khái niệm công chức theo sắc lệnh 76/SL. Đến năm 1998, khi Pháp lệnh Cán bộ, công chức đƣợc ban hành, những ngƣời làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, Nhà 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nƣớc, đoàn thể đƣợc gọi chung trong một cụm từ là "cán bộ, công chức". Để cụ thể hoá Pháp lệnh, Chính phủ ban hành Nghị định số 95/1998/NĐ-CP, ngày 17/11/1998 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức. Theo Nghị định này, công chức là “công dân Việt Nam, trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc, bao gồm những ngƣời đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công việc thƣờng xuyên, đƣợc phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, đƣợc xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp; những ngƣời làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân và công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp và công nhân quốc phòng”.
Pháp lệnh Cán bộ, công chức ra đời là văn bản pháp lý cao nhất của nƣớc ta về công chức, đánh dấu bƣớc chuyển biến cơ bản về công tác cán bộ của Đảng và Nhà nƣớc. Với quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức, các tiêu chí: Công dân Việt Nam, trong biên chế, hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc mới chỉ là những căn cứ để xác định một ngƣời có phải là "cán bộ, công chức" hay không. Tuy nhiên, vấn đề ai là cán bộ, ai là công chức vẫn chƣa đƣợc phân biệt và giải quyết triệt để. Sau 2 năm thực hiện, Pháp lệnh đã bộc lộ những hạn chế, nên đã đƣợc sửa đổi vào năm 2000.
Tuy vậy, ngay cả Pháp lệnh sửa đổi vẫn không phân định rõ ràng đƣợc các đối tƣợng là cán bộ, công chức, chẳng hạn những ngƣời làm việc trong đơn vị sự nghiệp của nhà nƣớc là công chức, trong khi đó những ngƣời làm việc trong cơ quan hành chính xã, phƣờng, thị trấn lại không phải là công chức. Nhằm khắc phục những hạn chế đó, Pháp lệnh đƣợc sửa đổi một lần nữa vào năm 2003. Pháp lệnh Cán bộ, công chức sửa đổi năm 2003 đã phân biệt đƣợc đối tƣợng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nƣớc và gọi họ là viên chức, đồng thời Pháp lệnh sửa đổi đã quy định thêm công chức xã, phƣờng, thị trấn. Tuy nhiên, cả Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và Pháp lệnh 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Cán bộ, công chức sửa đổi năm 2003 đều không đƣa ra đƣợc khái niệm về cán bộ, khái niệm về công chức, chỉ đƣa ra thuật ngữ chung là cán bộ, công chức.
Để khắc phục mặt hạn chế của các văn bản từ trƣớc đến nay, chƣa làm rõ đƣợc các khái niệm về cán bộ, công chức. Ngày 13 tháng 11 năm 2008, tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khoá XII, đã thông qua Luật Cán bộ, công chức. Đây là một văn bản có giá trị pháp lý cao nhất từ trƣớc đến nay và cắt nghĩa đƣợc rõ ràng hơn về các khái niệm cán bộ, công chức. Tại Điều 4 của Luật quy định: "1.
Cán bộ là công dân Việt Nam, đƣợc bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ƣơng, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc. Công chức là công dân Việt Nam, đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lƣơng đƣợc bảo đảm từ quỹ lƣơng của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. Cán bộ xã, phƣờng, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.