Tổng quan nghiên cứu

Theo báo cáo kiểm kê khí nhà kính quốc gia năm 2010, tổng lượng phát thải khí nhà kính tại Việt Nam đạt 246,8 triệu tấn CO2 tương đương khi tính cả lĩnh vực sử dụng đất, thay đổi sử dụng đất và lâm nghiệp, hoặc 266 triệu tấn CO2 tương đương nếu không tính lĩnh vực này. Trong đó, hai lĩnh vực đóng góp tỷ trọng lớn nhất vào tổng phát thải quốc gia là năng lượng chiếm 53,06% và nông nghiệp chiếm 33,21%. Trước thực trạng tăng trưởng kinh tế nhanh chóng đi kèm với mức tiêu thụ năng lượng và khai thác tài nguyên gia tăng mạnh mẽ, Việt Nam đối mặt với thách thức to lớn trong việc kiểm soát phát thải khí nhà kính nhằm giảm thiểu các tác động tiêu cực của biến đổi khí hậu toàn cầu.

Trong bối cảnh cơ chế thị trường truyền thống như Cơ chế Phát triển Sạch bộc lộ nhiều hạn chế về giá tín chỉ và khả năng nhân rộng sau năm 2012, các hành động giảm nhẹ phát thải khí nhà kính phù hợp với điều kiện quốc gia nổi lên như một công cụ chính sách có tính linh hoạt cao. Nghiên cứu này tập trung giải quyết vấn đề lựa chọn phương thức tiếp cận và thiết lập khung thể chế phù hợp để Việt Nam thực hiện các chương trình giảm nhẹ phát thải có hiệu quả. Mục tiêu cụ thể của đề tài là hệ thống hóa cơ sở lý luận cùng bài học kinh nghiệm quốc tế về việc triển khai hành động giảm nhẹ, đánh giá tiềm năng giảm phát thải trong hai lĩnh vực trọng điểm là năng lượng và nông nghiệp, từ đó đề xuất cơ cấu tổ chức và cơ chế quản lý phù hợp cho Việt Nam.

Phạm vi nghiên cứu bao quát dữ liệu kiểm kê quốc gia giai đoạn 2010-2014, kết hợp đối chiếu kinh nghiệm triển khai tại 34 quốc gia trên thế giới với tầm nhìn dự báo đến năm 2020 và 2030. Kết quả nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn khi trực tiếp cung cấp luận cứ khoa học hỗ trợ thực hiện mục tiêu giảm cường độ phát thải khí nhà kính từ 8% đến 10% trong giai đoạn 2011-2020 theo Chiến lược quốc gia về Tăng trưởng xanh, đồng thời đóng góp vào lộ trình cắt giảm 18,87 triệu tấn CO2 tương đương trong ngành nông nghiệp theo định hướng phát triển bền vững của Chính phủ.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng Công ước khung của Liên Hợp Quốc về Biến đổi khí hậu và Nghị định thư Kyoto, đặc biệt là nguyên tắc công bằng và trách nhiệm chung nhưng có phân biệt phù hợp với năng lực của từng quốc gia. Khung lý thuyết trung tâm xuất phát từ Kế hoạch hành động Bali năm 2007 và Thỏa thuận Copenhagen năm 2009, trong đó chính thức định hình các hành động giảm nhẹ phù hợp điều kiện quốc gia như một công cụ chính sách giúp các nước đang phát triển nhận hỗ trợ tài chính, công nghệ và nâng cao năng lực từ các quốc gia phát triển.

Mô hình nghiên cứu kết hợp giữa lý thuyết kinh tế học môi trường về các công cụ thị trường và mô hình quy hoạch thay thế năng lượng dài hạn nhằm đánh giá hiệu quả chi phí trên từng tấn phát thải cắt giảm. Nghiên cứu vận dụng năm khái niệm cốt lõi bao gồm: hành động giảm nhẹ phù hợp điều kiện quốc gia, hệ thống đo đạc, báo cáo và thẩm định, kịch bản phát triển thông thường, cơ chế tín chỉ chung và chi phí giảm nhẹ biên.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được khai thác từ Báo cáo kiểm kê khí nhà kính quốc gia năm 2010 thuộc Dự án Tăng cường năng lực kiểm kê khí nhà kính do Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản tài trợ, Báo cáo cập nhật hai năm một lần đầu tiên gửi Ban Thư ký Công ước khí hậu, cùng Báo cáo tình trạng hành động giảm nhẹ thường niên toàn cầu năm 2013. Cỡ mẫu phân tích quốc tế bao gồm 40 đề xuất hành động giảm nhẹ đã đăng ký chính thức và 88 sáng kiến đang trong quá trình xây dựng tại 34 quốc gia. Nghiên cứu sử dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích nhằm thu thập dữ liệu tiêu biểu từ ba khu vực địa lý lớn là Mỹ Latinh, Châu Á và Châu Phi, đồng thời bao phủ 5 phân ngành năng lượng và 7 phân nhóm nông nghiệp chính trong nước.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích định lượng kết hợp với phương pháp đánh giá phân lớp là vì phương pháp này cho phép định lượng chính xác lượng phát thải cơ sở, tính toán tiềm năng giảm thiểu tuyệt đối và xếp hạng các giải pháp công nghệ theo hiệu quả tài chính. Bên cạnh đó, phương pháp phân tích định tính và tham vấn chuyên gia giúp đánh giá toàn diện các rào cản chính sách, cơ cấu tổ chức và năng lực thực thi của ngành tài nguyên môi trường. Toàn bộ quy trình thu thập, xử lý dữ liệu và mô hình hóa được triển khai đồng bộ trong khoảng thời gian từ năm 2011 đến năm 2014.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, trên bình diện quốc tế, tính đến cuối năm 2013 đã có 40 đề xuất hành động giảm nhẹ được đăng ký chính thức trên hệ thống của Công ước khí hậu toàn cầu. Mỹ Latinh là khu vực dẫn đầu khi chiếm hơn 50% tổng số lượng sáng kiến đang phát triển, trong khi Châu Á và Châu Phi đang gia tăng sự tham gia nhanh chóng. Xét theo cơ cấu ngành, lĩnh vực năng lượng chiếm tỷ trọng lớn nhất với 36% tổng số chương trình, theo sau là giao thông vận tải chiếm 19% và xây dựng dân dụng chiếm 14%. Về loại hình, các chương trình chính sách chiếm 33%, chiến lược quốc gia chiếm 26%, các dự án can thiệp trực tiếp chiếm 15% và các hình thức khác chiếm 26%.

Thứ hai, tại Việt Nam, kết quả kiểm kê năm 2010 xác định ngành năng lượng là nguồn phát thải lớn nhất với 141.170,9 nghìn tấn CO2 tương đương, chiếm 53,06% tổng phát thải không tính lâm nghiệp. Trong đó, phát thải do đốt nhiên liệu chiếm 88,03% (tương đương 124.275,0 nghìn tấn), dẫn đầu bởi công nghiệp năng lượng chiếm 29,08%, công nghiệp sản xuất và xây dựng chiếm 26,97%, giao thông vận tải chiếm 22,54%. Lĩnh vực nông nghiệp phát thải 88.354,77 nghìn tấn CO2 tương đương, chiếm tỷ trọng 33,21%, với nguồn phát thải tập trung cao nhất ở canh tác lúa nước chiếm 50,15% (44.310,27 nghìn tấn) và quản lý đất nông nghiệp chiếm 26,95% (23.812,02 nghìn tấn).

Thứ ba, Việt Nam sở hữu nền tảng thực tiễn phong phú nhưng đang đối mặt với sự chuyển dịch cơ chế. Tính đến tháng 6 năm 2014, cả nước có 253 dự án Cơ chế Phát triển Sạch và 11 chương trình hoạt động được Ban Chấp hành quốc tế phê duyệt, xếp thứ 4 thế giới về số lượng dự án, với tổng tiềm năng giảm phát thải đạt 137 triệu tấn CO2 tương đương (ngành năng lượng chiếm 88,19%). Đồng thời, 28 dự án hợp tác song phương theo Cơ chế tín chỉ chung đang nghiên cứu khả thi với tiềm năng giảm khoảng 10 triệu tấn CO2 tương đương mỗi năm, cùng khoản tài trợ 30 triệu USD từ chương trình giảm phát thải mất rừng giai đoạn 2, tạo tiền đề vững chắc cho việc chuyển giao sang cơ chế hành động giảm nhẹ mới.

Thảo luận kết quả

Sự tập trung phát thải vượt trội trong ngành năng lượng và nông nghiệp phản ánh bản chất của mô hình phát triển kinh tế thâm dụng tài nguyên và kỹ thuật canh tác truyền thống tại Việt Nam. So sánh với kinh nghiệm quốc tế, các quốc gia đi trước đã triển khai những giải pháp tài chính và thể chế rất sáng tạo. Điển hình như Colombia đã thiết lập quỹ quay vòng nhằm hỗ trợ công nghệ xử lý chất thải rắn, Chi-lê nâng ngân sách hiệu quả năng lượng từ 1 triệu USD năm 2006 lên hơn 34 triệu USD năm 2009 để hướng tới mục tiêu giảm 12% nhu cầu năng lượng, còn Trung Quốc vận hành chương trình tài chính chia sẻ rủi ro giúp giảm 13,6 triệu tấn CO2 mỗi năm.

Để minh họa các kết quả này, dữ liệu phát thải có thể được trình bày thông qua biểu đồ cơ cấu hình quạt thể hiện tỷ trọng 53,06% của năng lượng và 33,21% của nông nghiệp, kết hợp với bảng phân lớp ma trận chi phí giảm nhẹ biên. Bảng biểu này sẽ đặt tương quan giữa mức giảm phát thải tiềm năng trên trục hoành và chi phí đầu tư trên mỗi tấn CO2 trên trục tung, qua đó làm rõ tính khả thi kinh tế của từng nhóm giải pháp công nghệ như điện sinh khối, biogas hay cải tiến tưới tiêu lúa nước.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, thành lập Cơ quan Điều phối Trung ương về hành động giảm nhẹ trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường trong giai đoạn 2015-2016. Đơn vị này giữ vai trò đầu mối quốc gia chịu trách nhiệm xét duyệt 100% các đề xuất giảm nhẹ, điều phối liên ngành giữa Bộ Công Thương, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và làm cầu nối tiếp nhận các nguồn tài trợ quốc tế.

Thứ hai, xây dựng và hoàn thiện Hệ thống Đo đạc, Báo cáo và Thẩm định cấp quốc gia và cấp ngành trước năm 2017. Bộ Tài nguyên và Môi trường cần chủ trì ban hành bộ hướng dẫn kỹ thuật chi tiết, thiết lập các hệ số phát thải đặc trưng quốc gia thay thế cho hệ số mặc định bậc 1 của Ban liên Chính phủ về Biến đổi khí hậu, nhằm phục vụ công tác lập báo cáo kiểm kê cập nhật 2 năm một lần gửi Công ước khí hậu.

Thứ ba, triển khai các chương trình hành động giảm nhẹ ưu tiên trong hai lĩnh vực phát thải trọng điểm. Bộ Công Thương cần đẩy nhanh tiến độ các dự án phong điện, điện mặt trời và dán nhãn năng lượng để hướng tới mục tiêu cắt giảm từ 10% đến 20% phát thải ngành năng lượng so với kịch bản thông thường vào năm 2020. Đồng thời, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cần mở rộng công nghệ khí sinh học và kỹ thuật tưới tiết kiệm nước nhằm đạt chỉ tiêu giảm 18,87 triệu tấn CO2 tương đương đến năm 2020.

Thứ tư, thiết lập cơ chế tài chính chia sẻ rủi ro và quỹ đầu tư quay vòng trong giai đoạn 2016-2018. Bộ Tài chính phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư xây dựng khung chính sách ưu đãi thuế, thu hút tối thiểu 30 triệu USD vốn hỗn hợp từ khối tư nhân và các quỹ khí hậu toàn cầu để đầu tư vào các dây chuyền sản xuất sạch hơn trong công nghiệp xi măng và luyện kim.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, các nhà hoạch định chính sách và cán bộ quản lý nhà nước tại Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Công Thương, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Nhóm đối tượng này có thể sử dụng mô hình Cơ quan Điều phối Trung ương và khung thể chế trong luận văn để soạn thảo các thông tư hướng dẫn, kế hoạch hành động ứng phó biến đổi khí hậu cấp ngành và tiêu chí thẩm định dự án giảm nhẹ.

Thứ hai, lãnh đạo doanh nghiệp và các nhà đầu tư trong lĩnh vực năng lượng tái tạo, xử lý rác thải và sản xuất công nghiệp. Luận văn cung cấp bức tranh chi tiết về các nguồn tài trợ quốc tế, phương pháp tính toán đường phát thải cơ sở và cơ hội tiếp cận dòng vốn ưu đãi từ các cơ chế thị trường carbon mới.

Thứ ba, các tổ chức quốc tế, cơ quan phát triển song phương và đa phương như Ngân hàng Thế giới, Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc, Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản. Các chuyên gia có thể sử dụng số liệu kiểm kê và phân tích tiềm năng của nghiên cứu làm căn cứ thiết kế các chương trình hỗ trợ kỹ thuật và tài chính khí hậu với quy mô hàng chục triệu USD.

Thứ tư, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Biến đổi khí hậu, Khoa học môi trường và Kinh tế phát triển. Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp luận kiểm kê khí nhà kính, xây dựng hệ thống đo đạc báo cáo thẩm định và phân tích chính sách môi trường theo chuẩn mực quốc tế.

Câu hỏi thường gặp

NAMA khác biệt như thế nào so với Cơ chế Phát triển Sạch?

Khác với Cơ chế Phát triển Sạch chỉ tập trung vào từng dự án thương mại đơn lẻ mà trong đó 88,19% là dự án năng lượng, hành động giảm nhẹ phù hợp điều kiện quốc gia mở rộng quy mô sang toàn bộ chính sách, chiến lược cấp vùng và quốc gia. Cơ chế này giúp các nước đang phát triển chủ động lồng ghép mục tiêu tăng trưởng xanh với sự hỗ trợ toàn diện về công nghệ và tài chính từ quốc tế.

Tại sao nghiên cứu lại tập trung đánh giá tiềm năng trong ngành năng lượng và nông nghiệp?

Số liệu kiểm kê quốc gia năm 2010 chỉ ra năng lượng và nông nghiệp chiếm lần lượt 53,06% và 33,21% tổng phát thải không tính lâm nghiệp, tổng cộng chiếm trên 86% lượng phát thải toàn quốc. Việc tập trung nguồn lực can thiệp vào hai ngành này mang lại hiệu quả giảm phát thải cao nhất, trực tiếp đóng góp vào mục tiêu cắt giảm cường độ phát thải 8% đến 10% của quốc gia.

Hệ thống Đo đạc, Báo cáo và Thẩm định đóng vai trò gì trong việc thực hiện giảm nhẹ phát thải?

Hệ thống này là công cụ bắt buộc nhằm bảo đảm tính minh bạch, chính xác và có thể kiểm chứng của lượng phát thải giảm được. Minh chứng tại Mexico cho thấy việc gắn thiết bị định vị toàn cầu trên các phương tiện vận tải trong 3 tháng đã tạo lập dữ liệu kịch bản cơ sở vững chắc, làm tiền đề để nhận tài trợ quốc tế và thẩm định kết quả giảm nhẹ.

Các doanh nghiệp sản xuất tại Việt Nam được hưởng lợi ích cụ thể nào khi tham gia chương trình?

Doanh nghiệp tham gia có cơ hội tiếp cận nguồn vốn vay ưu đãi, đổi mới dây chuyền công nghệ hiện đại và giảm thiểu chi phí vận hành thông qua tiết kiệm năng lượng từ 5% đến 8%. Thực tế triển khai 28 dự án theo cơ chế tín chỉ chung đã giúp nhiều nhà máy bia và chế biến thủy sản nâng cao năng lực cạnh tranh và đáp ứng tiêu chuẩn xuất khẩu xanh.

Những trở ngại lớn nhất khi triển khai hành động giảm nhẹ tại Việt Nam là gì?

Rào cản chính gồm việc thiếu cơ chế điều phối liên ngành thống nhất, năng lực kỹ thuật về đo đạc báo cáo thẩm định còn hạn chế và nguồn vốn đầu tư ban đầu cho công nghệ sạch còn thiếu. Kinh nghiệm từ Colombia và Chi-lê cho thấy việc thành lập cơ quan điều phối chuyên trách cùng quỹ đầu tư quay vòng là chìa khóa để giải quyết dứt điểm các rào cản này.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế từ 34 quốc gia, khẳng định hành động giảm nhẹ phù hợp điều kiện quốc gia là công cụ đột phá cho phát triển kinh tế carbon thấp.
  • Xác định hai trụ cột ưu tiên can thiệp hàng đầu tại Việt Nam là năng lượng (chiếm 53,06% phát thải) và nông nghiệp (chiếm 33,21% phát thải) dựa trên bộ dữ liệu kiểm kê năm 2010.
  • Đề xuất hoàn thiện mô hình tổ chức với nòng cốt là Cơ quan Điều phối Trung ương nhằm thống nhất công tác quản lý và vận hành các chương trình giảm nhẹ trên cả nước.
  • Khuyến nghị thiết lập hệ thống đo đạc, báo cáo, thẩm định chuẩn hóa và quỹ đầu tư quay vòng nhằm huy động tối thiểu 30 triệu USD từ các nguồn lực trong và ngoài nước.
  • Đưa ra lộ trình thực hiện cụ thể từ giai đoạn thí điểm thể chế đến triển khai diện rộng trên phạm vi toàn quốc hướng tới mốc thời gian năm 2020 và năm 2030.

Đóng góp quan trọng nhất của luận văn là đã cung cấp một khung đề xuất thể chế hoàn chỉnh và các giải pháp kỹ thuật có tính ứng dụng cao, phục vụ trực tiếp cho tiến trình đàm phán và thực thi chính sách khí hậu tại Việt Nam. Bước đi tiếp theo đòi hỏi các bộ ngành sớm hoàn thiện quy chế phối hợp và ban hành thông tư hướng dẫn thực hiện trước năm 2016. Các cơ quan quản lý, cộng đồng doanh nghiệp và các viện nghiên cứu cần chủ động hợp tác để nắm bắt cơ hội chuyển giao công nghệ và nguồn tài chính xanh quốc tế, góp phần xây dựng một Việt Nam phát triển bền vững và thích ứng hiệu quả với biến đổi khí hậu.