Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp huyện là công cụ then chốt nhằm duy trì hoạt động của bộ máy hành chính, cung cấp dịch vụ công và bảo đảm an sinh xã hội tại địa phương. Trên địa bàn huyện Thường Tín, thành phố Hà Nội với diện tích tự nhiên 127,9 km² và quy mô dân số hơn 260.000 người, tổng chi thường xuyên thực hiện trong giai đoạn 2018 - 2020 đã tăng từ mức 677.480 triệu đồng lên 842.773 triệu đồng.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm xuất phát từ thực tế quy mô chi thường xuyên không ngừng mở rộng, chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi ngân sách cấp huyện, tạo sức ép lên nguồn lực chi đầu tư phát triển. Bên cạnh đó, công tác quản lý còn bộc lộ một số tồn tại như việc lập dự toán chưa bám sát biến động thị trường, tỷ lệ giải ngân ở một số lĩnh vực có sự chênh lệch lớn và thời gian tổng hợp quyết toán còn kéo dài sang niên độ tiếp theo.

Mục tiêu cụ thể của công trình là hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý chi thường xuyên ngân sách cấp huyện; phân tích, đánh giá toàn diện thực trạng lập, chấp hành và quyết toán dự toán tại huyện Thường Tín giai đoạn 2018 - 2020; từ đó xác định các điểm nghẽn và nguyên nhân cốt lõi. Trên cơ sở đó, nghiên cứu đề xuất hệ thống giải pháp mang tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả quản trị tài chính công địa phương.

Phạm vi nghiên cứu tập trung vào không gian quản lý tại 28 xã và 01 thị trấn thuộc huyện Thường Tín, thành phố Hà Nội với khung thời gian dữ liệu từ năm 2018 đến hết năm 2020. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp cơ sở khoa học giúp huyện tối ưu hóa việc phân bổ ngân sách, duy trì tỷ lệ thực hiện chi thường xuyên đạt trên 95% dự toán được giao, thúc đẩy tốc độ tăng trưởng kinh tế địa phương đạt mức bình quân 15%/năm và hỗ trợ giảm tỷ lệ hộ nghèo xuống còn 0,58%.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng của hai lý thuyết kinh tế và quản trị công cốt lõi:

Thứ nhất, Lý thuyết Quản lý tài chính công hiện đại (Public Financial Management - PFM). Lý thuyết này nhấn mạnh mục tiêu duy trì kỷ luật tài khóa tổng thể, nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực công và tối ưu hóa hiệu quả hoạt động cung ứng dịch vụ công của bộ máy chính quyền.

Thứ hai, Lý thuyết Phân cấp tài khóa (Fiscal Decentralization Theory). Lý thuyết khẳng định việc trao quyền tự chủ và trách nhiệm ngân sách cho chính quyền địa phương giúp nâng cao khả năng đáp ứng nhu cầu thực tế của người dân, cải thiện tính giải trình và tối ưu hóa chi tiêu công.

Mô hình nghiên cứu vận hành theo chu trình quản lý ngân sách nhà nước 3 giai đoạn khép kín bao gồm: Lập dự toán chi thường xuyên, Chấp hành dự toán chi thường xuyên và Quyết toán chi thường xuyên.

Các khái niệm chính được làm rõ trong nghiên cứu gồm:

  • Chi thường xuyên ngân sách cấp huyện: Toàn bộ quá trình phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính công thuộc ngân sách huyện nhằm đáp ứng nhu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ thường xuyên hằng năm của bộ máy chính quyền địa phương.
  • Lập dự toán chi thường xuyên: Hoạt động dự báo, tính toán nhu cầu kinh phí trên cơ sở tiêu chuẩn, định mức và nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội được giao cho năm ngân sách kế hoạch.
  • Chấp hành dự toán: Quá trình triển khai, phân bổ, tạm ứng, kiểm soát thanh toán và điều chỉnh dự toán chi tiêu thực tế thông qua hệ thống Kho bạc Nhà nước.
  • Quyết toán ngân sách: Việc tổng hợp, xét duyệt, thẩm định và phê chuẩn toàn bộ số liệu thu chi ngân sách thực tế sau khi kết thúc năm ngân sách nhằm đánh giá kết quả và rút ra bài học kinh nghiệm.
  • Định mức phân bổ chi ngân sách: Căn cứ pháp lý quy định mức kinh phí tối đa được cấp phát cho một đối tượng quản lý hoặc một nhiệm vụ chi cụ thể.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp chính thống thu thập từ Phòng Tài chính – Kế hoạch huyện Thường Tín, bao gồm các báo cáo dự toán, báo cáo chấp hành, bảng cân đối quyết toán ngân sách nhà nước cấp huyện giai đoạn 2018 - 2020. Đồng thời, nghiên cứu tích hợp hệ thống văn bản quy phạm pháp luật như Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, Nghị quyết số 13/2016/NQ-HĐND của Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội về định mức phân bổ ngân sách giai đoạn 2017 - 2020.

Về phương pháp phân tích, tác giả áp dụng phương pháp thống kê mô tả, phân tích tổng hợp kết hợp đối chiếu, so sánh số liệu giữa dự toán được giao và kết quả thực hiện qua từng năm nhằm làm rõ xu hướng biến động và tốc độ tăng trưởng của từng nhóm chi.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 11 lĩnh vực chi thường xuyên của 15 phòng ban chuyên môn và 29 đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn thuộc huyện Thường Tín. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ (census sampling) được áp dụng nhằm đảm bảo tính bao quát, không bỏ sót bất kỳ nhiệm vụ chi nào trong toàn bộ chu trình tài khóa.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích này là nhằm phản ánh khách quan, minh bạch mức độ tuân thủ kỷ luật tài chính, xác định chính xác độ lệch giữa kế hoạch và thực tế, từ đó cung cấp căn cứ thực chứng vững chắc cho các đề xuất hoàn thiện cơ chế quản lý chi. Toàn bộ quy trình thu thập, xử lý và kiểm định dữ liệu được triển khai hoàn chỉnh trong năm 2021.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích dữ liệu thực tế tại huyện Thường Tín giai đoạn 2018 - 2020 ghi nhận 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, quy mô chi thường xuyên ngân sách cấp huyện tăng trưởng liên tục qua các năm với tỷ lệ chấp hành dự toán ở mức cao. Năm 2018, số thực hiện đạt 677.480 triệu đồng, tương ứng 94,87% dự toán được giao (714.199 triệu đồng). Năm 2019, chi thực tế đạt 743.199 triệu đồng, đạt 91,35% dự toán (813.581 triệu đồng). Đến năm 2020, quy mô giải ngân đạt 842.773 triệu đồng, hoàn thành 96,14% dự toán (876.627 triệu đồng), ghi nhận mức tăng trưởng 24,4% so với năm 2018.

Thứ hai, chi cho sự nghiệp giáo dục - đào tạo và bảo đảm xã hội luôn chiếm tỷ trọng chi phối trong cơ cấu chi thường xuyên. Chi giáo dục năm 2018 đạt 384.533 triệu đồng (98,11% dự toán), năm 2019 đạt 402.150 triệu đồng (98,13% dự toán) và năm 2020 đạt 391.378 triệu đồng (98,72% dự toán). Chi bảo đảm xã hội năm 2018 thực hiện 110.562 triệu đồng, chiếm 16,32% tổng chi thường xuyên; năm 2019 chiếm 15,9% và năm 2020 đạt 130.827 triệu đồng, chiếm 15,53% tổng chi.

Thứ ba, sự bùng phát của các yếu tố ngoại cảnh dẫn đến sự vượt trần dự toán ở một số lĩnh vực trọng yếu trong năm 2020. Điển hình là chi sự nghiệp y tế năm 2020 đạt 1.260 triệu đồng, bằng 114,55% so với mức dự toán 1.100 triệu đồng được Hội đồng nhân dân giao. Tương tự, chi sự nghiệp văn hóa thông tin năm 2020 thực hiện 9.522 triệu đồng, đạt 104,75% dự toán; chi bảo vệ môi trường đạt 17.012 triệu đồng, bằng 101,26% dự toán.

Thứ tư, lĩnh vực chi sự nghiệp kinh tế và chi khác có sự biến động lớn và khó dự báo. Chi sự nghiệp kinh tế năm 2018 đạt 38.225 triệu đồng (95,25% dự toán), năm 2019 giảm mạnh xuống 22.354 triệu đồng (chỉ đạt 62,7% dự toán), sau đó tăng vọt lên 41.345 triệu đồng vào năm 2020 (đạt 96,82% dự toán). Đối với nhóm chi khác, tỷ lệ giải ngân so với dự toán qua 3 năm lần lượt là 21,71% (năm 2018), 30,0% (năm 2019) và 37,2% (năm 2020).

Thảo luận kết quả

Sự biến động chi tiêu trong giai đoạn nghiên cứu phản ánh sát diễn biến kinh tế - xã hội của địa phương. Khoản chi y tế vượt 14,55% dự toán năm 2020 xuất phát từ việc cải tạo Bệnh viện Đa khoa huyện Thường Tín và triển khai các biện pháp cấp bách phòng chống dịch bệnh Covid-19 như lập khu khám phân luồng và phun khử khuẩn diện rộng. Trong khi đó, sự phục hồi mạnh mẽ của chi sự nghiệp kinh tế năm 2020 (tăng gần 85% so với năm 2019) là hệ quả trực tiếp từ việc huyện đẩy mạnh Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới, mở rộng vùng rau an toàn tại các xã Hà Hồi, Tân Minh và phát triển hạ tầng tại 126 làng nghề truyền thống.

So sánh với các nghiên cứu tài chính công cùng giai đoạn tại các huyện ngoại thành Hà Nội, cơ cấu chi của Thường Tín thể hiện rõ định hướng ưu tiên nguồn lực cho con người và an sinh xã hội khi tổng chi giáo dục và bảo trợ xã hội luôn chiếm trên 60% tổng chi thường xuyên.

Về mặt trực quan hóa, bức tranh phân bổ này có thể được thể hiện thông qua biểu đồ cột chồng mô tả sự chuyển dịch tỷ trọng của 11 nhóm lĩnh vực chi qua 3 năm, kết hợp với bảng ma trận đối chiếu tỷ lệ thực hiện so với dự toán. Cách trình bày này giúp nhận diện rõ ràng các nhóm chi có độ ổn định cao (giáo dục, quản lý hành chính) và các nhóm chi thường xuyên có sự biến động lớn (kinh tế, y tế, chi khác), tạo cơ sở vững chắc cho việc hiệu chỉnh định mức phân bổ trong giai đoạn tiếp theo.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách cấp huyện tại huyện Thường Tín, 4 nhóm giải pháp cụ thể được đề xuất:

Thứ nhất, đổi mới và nâng cao chất lượng công tác lập dự toán chi thường xuyên. Phòng Tài chính – Kế hoạch cần chuyển dần từ phương pháp lập dự toán theo yếu tố đầu vào sang lập dự toán theo kết quả thực hiện nhiệm vụ đầu ra (output-based budgeting). Cần rà soát, cập nhật các chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật và giá cả thị trường thực tế tại địa phương, đặc biệt là các nhiệm vụ chi phát triển 126 làng nghề và xử lý môi trường nông thôn. Mục tiêu đến giai đoạn 2022 - 2025 là kéo giảm độ chênh lệch giữa dự toán và thực tế ở nhóm chi sự nghiệp kinh tế và chi khác xuống dưới mức 5%.

Thứ hai, tăng cường kỷ luật tài khóa trong khâu chấp hành dự toán. Ủy ban nhân dân huyện chỉ đạo Kho bạc Nhà nước huyện Thường Tín áp dụng quy trình kiểm soát chi chặt chẽ, thanh toán trực tiếp 100% qua tài khoản của đơn vị thụ hưởng hoặc nhà cung ứng đối với các hợp đồng mua sắm, sửa chữa. Yêu cầu các đơn vị thụ hưởng ngân sách thanh toán dứt điểm các khoản tạm ứng trong vòng 15 ngày kể từ khi công việc hoàn thành, không để phát sinh nợ đọng tạm ứng kéo dài qua các quý.

Thứ ba, chuẩn hóa quy trình quyết toán và siết chặt công tác thanh tra, kiểm tra. Thiết lập cơ chế phối hợp điện tử giữa Phòng Tài chính – Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước và các đơn vị dự toán cấp I. Phấn đấu 100% các phòng ban và 29 xã, thị trấn hoàn thành gửi báo cáo quyết toán đúng thời hạn trước ngày 31 tháng 12 hằng năm, chấm dứt tình trạng nộp chậm hồ sơ sang tháng 1 năm sau. Ban Kinh tế - Xã hội của Hội đồng nhân dân huyện cần định kỳ 2 lần/năm thực hiện giám sát chuyên đề về hiệu quả sử dụng kinh phí tại các đơn vị sự nghiệp công lập.

Thứ tư, đẩy mạnh chuyển đổi số và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ tài chính. Tổ chức bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên sâu định kỳ hằng năm cho toàn bộ 15 cán bộ thuộc Phòng Tài chính – Kế hoạch cùng đội ngũ kế toán của 28 xã. Triển khai ứng dụng đồng bộ hệ thống phần mềm quản lý ngân sách liên thông từ cấp huyện đến cấp xã, đảm bảo cập nhật dữ liệu thu chi theo thời gian thực và công khai minh bạch 100% báo cáo dự toán, quyết toán trên cổng thông tin điện tử huyện Thường Tín.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng sau:

Nhóm 1: Lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp huyện, quận, thị xã và Phòng Tài chính – Kế hoạch các địa phương. Nghiên cứu cung cấp tài liệu tham khảo thực tiễn về phương pháp điều hành ngân sách, cách thức kiểm soát tỷ lệ giải ngân và kinh nghiệm phân bổ định mức chi thường xuyên phù hợp với đặc thù kinh tế nông nghiệp kết hợp làng nghề.

Nhóm 2: Các đơn vị dự toán cấp I và đơn vị sử dụng ngân sách (trường học, trung tâm y tế, ban quản lý dự án, Ủy ban nhân dân cấp xã). Luận văn làm rõ các yêu cầu về lập hồ sơ dự toán, quy trình thanh toán tạm ứng qua Kho bạc Nhà nước và các bước chuẩn hóa chứng từ quyết toán đúng niên độ luật định.

Nhóm 3: Giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Quản lý Tài chính công, Tài chính - Ngân hàng, Quản lý công. Đây là nguồn dữ liệu case study hoàn chỉnh, cung cấp hệ thống số liệu thực tế giai đoạn 2018 - 2020 cùng các phân tích chuyên sâu về quản lý ngân sách nhà nước cấp cơ sở tại Việt Nam.

Nhóm 4: Chuyên viên kiểm soát chi thuộc hệ thống Kho bạc Nhà nước và cán bộ thanh tra tài chính. Đề tài hỗ trợ nhận diện các khâu dễ phát sinh sai lệch dự toán, từ đó tối ưu hóa quy trình kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của các khoản chi sự nghiệp và hành chính công.

Câu hỏi thường gặp

Chi thường xuyên ngân sách cấp huyện Thường Tín tập trung chủ yếu vào những lĩnh vực nào?

Chi thường xuyên tại huyện Thường Tín tập trung lớn nhất vào sự nghiệp giáo dục - đào tạo và bảo đảm xã hội. Trong giai đoạn 2018 - 2020, chi giáo dục luôn chiếm trên 45% tổng chi thường xuyên (năm 2020 thực hiện 391.378 triệu đồng), trong khi chi bảo đảm xã hội chiếm khoảng 15,5% đến 16,3% tổng chi (đạt 130.827 triệu đồng năm 2020) nhằm hỗ trợ các chính sách giảm nghèo và an sinh.

Tại sao chi sự nghiệp y tế năm 2020 của huyện Thường Tín lại vượt dự toán được giao?

Chi sự nghiệp y tế năm 2020 đạt 1.260 triệu đồng, tương ứng 114,55% dự toán được duyệt (1.100 triệu đồng). Nguyên nhân chính là do phát sinh các nhiệm vụ đột xuất ngoài dự toán ban đầu, bao gồm kinh phí cải tạo, nâng cấp cơ sở vật chất Bệnh viện Đa khoa huyện Thường Tín và chi trả cho công tác phun khử khuẩn, thiết lập khu phân luồng phòng chống dịch bệnh Covid-19.

Căn cứ pháp lý nào quy định định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên tại huyện Thường Tín?

Căn cứ pháp lý then chốt điều chỉnh việc lập và phân bổ dự toán của huyện Thường Tín giai đoạn 2018 - 2020 là Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và Nghị quyết số 13/2016/NQ-HĐND ngày 05/12/2016 của Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và định mức phân bổ chi ngân sách thành phố Hà Nội giai đoạn 2017 - 2020.

Những tồn tại phổ biến nhất trong khâu quyết toán ngân sách cấp huyện là gì?

Tồn tại lớn nhất là tiến độ lập và tổng hợp báo cáo quyết toán tại các đơn vị cơ sở thường bị kéo dài sang tháng 1 dương lịch của năm tiếp theo do chậm trễ trong việc thu thập, hoàn thiện hóa đơn chứng từ tạm ứng. Ngoài ra, việc công khai minh bạch ngân sách đôi khi mới chỉ thực hiện ở khâu quyết toán mà chưa công bố đầy đủ ở khâu lập và chấp hành dự toán.

Giải pháp trọng tâm nào giúp kiểm soát tốt độ lệch dự toán chi thường xuyên ở cấp huyện?

Giải pháp trọng tâm là chuyển đổi sang phương pháp lập dự toán theo kết quả đầu ra kết hợp với việc kiểm soát thanh toán trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước. Việc ứng dụng công nghệ thông tin liên thông dữ liệu giữa 15 phòng ban và 28 xã sẽ giúp giám sát chặt chẽ số dư tạm ứng, đảm bảo tỷ lệ giải ngân đạt trên 95% và kéo giảm chênh lệch dự toán xuống dưới 5%.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện khung lý thuyết về quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp huyện theo các quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và thực tiễn phân cấp tài khóa tại Hà Nội.
  • Phân tích thực chứng bức tranh ngân sách huyện Thường Tín giai đoạn 2018 - 2020, phản ánh quy mô chi thường xuyên tăng từ 677.480 triệu đồng lên 842.773 triệu đồng với tỷ lệ chấp hành dự toán hằng năm đều đạt trên 91% đến 96%.
  • Nhận diện chính xác các ưu tiên ngân sách của địa phương khi dành hơn 60% tổng chi thường xuyên cho lĩnh vực giáo dục - đào tạo và bảo đảm xã hội, góp phần đưa 28/28 xã đạt chuẩn nông thôn mới và giảm tỷ lệ nghèo xuống 0,58%.
  • Chỉ rõ các hạn chế trong việc lập dự toán nhóm chi kinh tế, chi y tế và tình trạng trễ hạn quyết toán chứng từ sang tháng 1 năm sau tại các đơn vị thụ hưởng ngân sách.
  • Đóng góp hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao về lập dự toán theo kết quả đầu ra, siết chặt thanh toán qua Kho bạc, tăng cường thanh tra giám sát và số hóa quy trình quản lý tài chính công.

Để triển khai hiệu quả các đề xuất trên, chính quyền địa phương cần thiết lập lộ trình số hóa và chuẩn hóa quy trình quản lý tài chính công ngay từ đầu niên độ ngân sách tiếp theo. Hãy tham khảo chi tiết toàn văn công trình nghiên cứu để áp dụng các mô hình và biểu mẫu quản lý chi thường xuyên hiệu quả cho đơn vị của bạn.