Tổng quan nghiên cứu

Quản lý ngân sách nhà nước cấp xã giữ vai trò then chốt trong hệ thống tài chính công, đóng vai trò là phương tiện vật chất bảo đảm thực thi toàn diện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế và an sinh xã hội tại cơ sở. Tại huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên – cửa ngõ phía Đông của thủ đô Hà Nội với diện tích tự nhiên 7.443,25 ha bao gồm 10 xã và 1 thị trấn – kinh tế địa phương đạt tốc độ tăng trưởng bình quân 11,35%/năm trong giai đoạn 2013-2015. Cơ cấu kinh tế có sự chuyển dịch mạnh mẽ với tỷ trọng công nghiệp và xây dựng chiếm 82,4%, thương mại và dịch vụ chiếm 12,24%, nông nghiệp chiếm 5,36% vào năm 2015. Tổng giá trị sản xuất nông nghiệp đạt 1.052,571 tỷ đồng, tạo tiền đề thúc đẩy nguồn thu tài chính cơ sở không ngừng gia tăng.

Tuy nhiên, thực tiễn quản lý ngân sách tại 11 đơn vị hành chính cấp xã của huyện Văn Lâm đã bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Công tác lập dự toán thu chi chưa bám sát thực tế, việc khai thác các nguồn thu sẵn có còn buông lỏng dẫn đến thất thu ở một số sắc thuế và quỹ đất công, trong khi công tác chấp hành và quyết toán ngân sách vẫn để xảy ra tình trạng phân bổ dàn trải, lãng phí nguồn lực đầu tư xây dựng nông thôn mới.

Nghiên cứu tập trung vào 3 mục tiêu cốt lõi: hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý ngân sách xã; đánh giá toàn diện thực trạng thu, chi, lập và chấp hành ngân sách tại huyện Văn Lâm giai đoạn 2013-2015; từ đó đề xuất 5 nhóm giải pháp đồng bộ nhằm tối ưu hóa hiệu quả phân bổ ngân sách. Kết quả nghiên cứu cung cấp cơ sở khoa học vững chắc giúp chính quyền địa phương hoàn thiện cơ chế phân cấp tài khóa, giảm tỷ lệ sai lệch dự toán xuống dưới mức 5%, và nâng cao năng lực tự chủ tài chính cho các xã nông thôn mới.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết tài chính công hiện đại và lý thuyết phân cấp tài khóa trong khu vực công để luận giải bản chất của ngân sách cấp xã. Ngân sách cấp xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống ngân sách nhà nước 4 cấp tại Việt Nam, vừa là đơn vị dự toán vừa là cấp thụ hưởng ngân sách, phản ánh quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và cộng đồng dân cư trong việc tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ theo luật định.

Khung phân tích lý thuyết tập trung vào 4 khái niệm nền tảng: chu trình ngân sách (gồm 3 khâu liên hoàn: lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách); phân cấp quản lý ngân sách (phân định quyền hạn, trách nhiệm và nguồn thu 100%, nguồn thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết); kiểm tra, kiểm toán công quyền; và quản lý tài chính theo kết quả đầu ra.

Cơ sở pháp lý của đề tài được xây dựng trên hệ thống văn bản pháp luật hiện hành, bao gồm Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/06/2003 của Chính phủ, Thông tư số 59/2003/TT-BTC, Thông tư số 60/2003/TT-BTC của Bộ Tài chính quy định về quản lý ngân sách xã và các hoạt động tài chính khác tại xã, phường, thị trấn, cùng với các định hướng cải cách theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp được thu thập trong khung thời gian 3 năm (2013-2015). Nguồn dữ liệu thứ cấp bao gồm báo cáo quyết toán thu chi ngân sách, báo cáo kinh tế - xã hội định kỳ của Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Văn Lâm và Chi cục Thống kê huyện.

Đối với dữ liệu sơ cấp, nghiên cứu tiến hành khảo sát với cỡ mẫu gồm 125 phiếu điều tra được thực hiện tại 10 xã và 1 thị trấn thuộc huyện. Phương pháp chọn mẫu là chọn mẫu phân tầng kết hợp chọn mẫu có chủ đích, đối tượng khảo sát gồm các chủ tài khoản (Chủ tịch UBND xã), công chức tài chính - kế toán, thủ quỹ, cán bộ thuế, cán bộ huyện và đại diện các tổ chức đoàn thể cùng người dân thụ hưởng tại địa phương.

Phương pháp phân tích chủ đạo là thống kê mô tả, thống kê so sánh tốc độ tăng trưởng, phân tích cơ cấu tỷ trọng, phân tích chuỗi thời gian và phương pháp chuyên gia. Lý do lựa chọn hệ thống phương pháp này là nhằm định lượng chính xác mức độ hoàn thành dự toán thu - chi qua từng năm, chỉ rõ biên độ chênh lệch giữa kế hoạch và thực tế, đồng thời lượng hóa các đánh giá định tính về năng lực cán bộ và mức độ minh bạch tài chính cơ sở.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô thu ngân sách cấp xã tại huyện Văn Lâm có sự tăng trưởng đáng kể nhờ phát triển mạnh mẽ 3 cụm công nghiệp với diện tích 271,02 ha, thu hút 650 doanh nghiệp hoạt động và 1.200 doanh nghiệp đăng ký kinh doanh. Tỷ trọng thu từ khu vực ngoài quốc doanh, dịch vụ thương mại (với 5.540 hộ kinh doanh cá thể và 946 hộ kinh doanh phòng trọ) gia tăng rõ nét, đóng góp vào nguồn thu điều tiết phân chia cho ngân sách xã.

Thứ hai, công tác lập dự toán thu chi ngân sách xã còn nhiều hạn chế, chất lượng dự toán chưa sát với thực tiễn phát sinh. Nhiều khoản thu được hưởng 100% như thu hoa lợi công sản, thu tiền thuê đất công ích tại một số xã chỉ đạt từ 70% đến 80% so với dự toán ban đầu, hoặc ngược lại có những khoản thu phát sinh đột biến vượt trên 140% dự toán nhưng không được dự báo trước, gây xáo trộn trong việc cân đối ngân sách.

Thứ ba, cơ cấu chi ngân sách xã vẫn nặng về chi thường xuyên, trung bình chiếm từ 62% đến 68% tổng chi ngân sách, tập trung chủ yếu vào chi lương, phụ cấp bộ máy hành chính và các tổ chức chính trị - xã hội. Chi đầu tư phát triển chiếm khoảng 30% đến 35%, phần lớn phụ thuộc vào nguồn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên và đóng góp tự nguyện của nhân dân để hoàn thành các tiêu chí nông thôn mới (đã có 4/10 xã đạt chuẩn và 6 xã đạt từ 13 đến 15 tiêu chí nông thôn mới).

Thứ tư, chất lượng đội ngũ công chức tài chính xã và công tác kiểm tra, giám sát cộng đồng còn nhiều khoảng trống. Có tới 38,5% cán bộ kế toán xã chưa được đào tạo chuẩn hóa về quản lý tài chính công chuyên sâu. Việc công khai ngân sách còn mang tính hình thức, khiến người dân ít có điều kiện tiếp cận và giám sát hoạt động thu chi ở cơ sở.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện thực nghiệm cho thấy nguyên nhân cốt lõi của những hạn chế bắt nguồn từ việc thiếu công cụ dự báo kinh tế vĩ mô cấp huyện và sự phối hợp thiếu chặt chẽ giữa Ban Tài chính xã, Chi cục Thuế và Kho bạc Nhà nước. Trong quá trình trình bày số liệu, dữ liệu nghiên cứu được lượng hóa trực quan thông qua các bảng tổng hợp cân đối quyết toán ngân sách xã và biểu đồ so sánh cơ cấu chi thường xuyên với chi đầu tư phát triển qua các năm 2013, 2014 và 2015.

Khi so sánh với bài học thành công từ huyện Bình Xuyên, tỉnh Vĩnh Phúc (thu thuế đạt 304 tỷ đồng năm 2015, tăng 200% so với chỉ tiêu giao nhờ quản lý thu tại gốc và ứng dụng kê khai điện tử) và mô hình ủy nhiệm thu tại huyện Tân Lạc, tỉnh Hòa Bình (thu ngân sách đạt 163% dự toán tỉnh giao), huyện Văn Lâm hoàn toàn có thể áp dụng cơ chế ủy nhiệm thu cho chính quyền cấp xã đối với các sắc thuế môn bài, thuế nhà đất và phí chợ. Việc này vừa phát huy tính chủ động của chính quyền xã, vừa khắc phục triệt để tình trạng thất thu và nợ đọng thuế kéo dài.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, đổi mới quy trình lập dự toán và phân cấp quản lý ngân sách: UBND huyện Văn Lâm và Phòng Tài chính - Kế hoạch cần áp dụng quy trình lập dự toán từ dưới lên căn cứ vào cơ sở dữ liệu kinh tế của từng xã. Mục tiêu trong giai đoạn 2017-2020 là kiểm soát sai lệch giữa dự toán và thực thu chi ở mức dưới 5%, đồng thời phân định rõ ràng các nguồn thu điều tiết để tăng tính tự chủ cho chính quyền cấp xã.

Thứ hai, nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ công chức tài chính - kế toán cấp xã: Phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp với các cơ sở đào tạo tổ chức định kỳ 2 khóa bồi dưỡng chuyên sâu/năm về nghiệp vụ kế toán công, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và kỹ năng ứng dụng công nghệ thông tin. Đặt chỉ tiêu đến năm 2018 có 100% cán bộ kế toán xã đạt chuẩn trình độ chuyên môn từ đại học chuyên ngành kinh tế, tài chính trở lên.

Thứ ba, tăng cường khai thác nguồn thu và quản lý chặt chẽ quỹ đất công ích: UBND các xã và thị trấn Như Quỳnh cần rà soát lại toàn bộ 100% diện tích đất công ích, hợp đồng thuê đất nông nghiệp 5% để tổ chức đấu thầu công khai. Đồng thời, Chi cục Thuế huyện phối hợp với tổ thuế xã kiểm tra, lập bộ thuế chính xác đối với hơn 5.540 hộ kinh doanh cá thể và 946 hộ kinh doanh nhà trọ, bảo đảm huy động đúng, đủ và kịp thời vào ngân sách.

Thứ tư, quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra và kiểm soát nợ đọng xây dựng cơ bản: UBND cấp xã cần thực hiện nghiêm túc thứ tự ưu tiên trong phân bổ kinh phí, ưu tiên chi trả lương, bảo hiểm và chính sách an sinh xã hội. Đối với các dự án xây dựng hạ tầng nông thôn mới, chỉ tiến hành khởi công khi đã cân đối rõ ràng 100% nguồn vốn, tuyệt đối không phê duyệt các công trình vượt quá khả năng thanh toán gây nợ đọng kéo dài.

Thứ năm, đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm tra và phát huy vai trò giám sát của cộng đồng: HĐND xã và Ban Thanh tra nhân dân phải thực hiện giám sát định kỳ hàng quý đối với toàn bộ các hoạt động thu chi ngân sách. Bắt buộc thực hiện công khai 100% các báo cáo dự toán, quyết toán ngân sách xã tại trụ sở UBND và nhà văn hóa thôn theo đúng nguyên tắc dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, cán bộ lãnh đạo và công chức tài chính - kế toán cấp xã, thị trấn: Tài liệu cung cấp cẩm nang thực tiễn về kỹ thuật lập bảng dự toán, quy trình luân chuyển chứng từ qua Kho bạc Nhà nước và các bước quyết toán ngân sách xã chuẩn xác, giúp tối ưu hóa công tác quản lý tài chính địa phương.

Thứ hai, cán bộ quản lý thuộc Phòng Tài chính - Kế hoạch và Chi cục Thuế cấp huyện: Nghiên cứu mang lại góc nhìn phân tích chuyên sâu về công tác phối hợp liên ngành, phân cấp nguồn thu, quản lý ủy nhiệm thu và phương pháp thẩm định dự toán ngân sách cấp cơ sở.

Thứ ba, học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp nghiên cứu định lượng kết hợp định tính, hệ thống chỉ tiêu phân tích ngân sách cấp cơ sở và kinh nghiệm thực tiễn từ mô hình kinh tế nông thôn mới.

Thứ tư, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp và Ban giám sát đầu tư cộng đồng: Công trình trang bị phương pháp giám sát thu chi, quy trình thẩm tra báo cáo quyết toán và cách thức tổ chức lấy ý kiến người dân trong huy động đóng góp xây dựng các công trình công cộng.

Câu hỏi thường gặp

Mục tiêu trọng tâm của nghiên cứu về ngân sách xã huyện Văn Lâm là gì? Mục tiêu là đánh giá thực trạng thu chi ngân sách tại 10 xã và 1 thị trấn giai đoạn 2013-2015, từ đó đưa ra 5 nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả phân cấp tài khóa, giúp các xã cân đối nguồn lực xây dựng nông thôn mới.

Hạn chế lớn nhất trong công tác lập dự toán ngân sách xã giai đoạn 2013-2015 là gì? Hạn chế lớn nhất là dự toán lập chưa sát thực tế, một số khoản thu từ đất công ích chỉ đạt 70% đến 80% chỉ tiêu, trong khi các khoản chi đầu tư phát sinh ngoài dự toán còn chiếm tỷ trọng cao gây mất cân đối.

Tốc độ phát triển công nghiệp ảnh hưởng như thế nào đến nguồn thu ngân sách xã tại Văn Lâm? Với 3 cụm công nghiệp quy mô 271,02 ha và 650 doanh nghiệp hoạt động, sự phát triển công nghiệp đã gia tăng mạnh mẽ nguồn thu từ các hộ kinh doanh dịch vụ, thuế ngoài quốc doanh và tỷ lệ điều tiết ngân sách cho các xã.

Giải pháp nào giúp giải quyết triệt để tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản tại cơ sở? Chính quyền cấp xã phải quản lý ngân sách theo đầu ra, chỉ phê duyệt dự án khi đã bảo đảm 100% nguồn vốn, đồng thời công khai tài chính để Ban giám sát cộng đồng theo dõi chặt chẽ tiến độ giải ngân.

Làm thế nào để nâng cao nhận thức và vai trò giám sát của người dân đối với ngân sách xã? UBND các xã cần công khai minh bạch 100% số liệu dự toán và quyết toán tại nhà văn hóa thôn, tạo điều kiện thuận lợi để người dân thực hiện quyền giám sát theo phương châm dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và khung khổ pháp lý về quản lý ngân sách cấp xã theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 và định hướng Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.
  • Đánh giá chi tiết bức tranh tài chính của 11 đơn vị hành chính cấp xã tại huyện Văn Lâm giai đoạn 2013-2015 trong bối cảnh tốc độ tăng trưởng kinh tế đạt 11,35%/năm.
  • Chỉ rõ 4 nhóm tồn tại cơ bản trong khâu lập dự toán, quản lý chi thường xuyên, năng lực đội ngũ kế toán cơ sở và công tác kiểm tra giám sát cộng đồng.
  • Đề xuất 5 nhóm giải pháp có tính ứng dụng cao, đặt mục tiêu giảm tỷ lệ sai lệch dự toán dưới 5% và chuẩn hóa 100% cán bộ tài chính xã giai đoạn 2017-2020.
  • Lộ trình triển khai khuyến nghị cần được thực hiện đồng bộ ngay từ niên độ ngân sách năm 2017 tại các xã đang hoàn thiện tiêu chí nông thôn mới.

Quý độc giả, các nhà quản lý và học viên quan tâm có thể tiếp tục tra cứu, trích dẫn và ứng dụng khung giải pháp của luận văn vào thực tiễn quản lý tài chính công tại địa phương mình.