Tổng quan nghiên cứu

Trong tiến trình hơn 20 năm đổi mới và hội nhập của đất nước, việc hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đòi hỏi một cơ chế kiểm soát quyền lực chặt chẽ nhằm bảo đảm toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Thực tiễn vận hành hệ thống chính trị cho thấy nếu thiếu đi sự kiểm tra, giám sát từ phía xã hội thì nguy cơ tha hóa quyền lực, quan liêu, tiêu cực và tham nhũng sẽ gia tăng. Đề tài tập trung giải quyết vấn đề cốt lõi: Làm thế nào để phát huy thực chất quyền lực nhân dân thông qua thiết chế Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong việc giám sát tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.

Mục tiêu nghiên cứu cụ thể của luận văn là làm rõ hệ thống cơ sở lý luận về giám sát mang tính nhân dân; đánh giá toàn diện thực trạng công tác giám sát của Mặt trận Tổ quốc các cấp đối với cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và đội ngũ cán bộ, công chức; từ đó xác lập các phương hướng và giải pháp đột phá nhằm hoàn thiện cơ chế pháp lý cũng như nâng cao hiệu lực giám sát trong giai đoạn mới.

Phạm vi nghiên cứu tập trung vào không gian hệ thống chính trị Việt Nam với trọng tâm khảo sát tại 5 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương gồm Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Ninh Bình, Quảng Bình, Tiền Giang, trải dài trong giai đoạn từ khi ban hành Hiến pháp năm 1992, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 1999 đến năm 2010. Ý nghĩa của nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện thể chế pháp lý, hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ xử lý và phản hồi kiến nghị giám sát của các cơ quan công quyền lên trên 90%, đồng thời hạ thấp tỷ lệ sai phạm của cán bộ cơ sở xuống dưới mức 1,5%.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết về quyền lực nhân dân và nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Chủ nghĩa Mác - Lênin cùng tư tưởng Hồ Chí Minh với luận điểm xuyên suốt: quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân. Đồng thời, công trình tích hợp lý thuyết trách nhiệm giải trình xã hội để luận giải vai trò của các tổ chức liên minh chính trị trong việc kiểm soát quyền lực công.

Khung lý thuyết của đề tài xoay quanh 4 khái niệm trung tâm:

  • Giám sát nhân dân: Hoạt động mang tính xã hội của tổ chức nhân dân nhằm theo dõi, xem xét, phát hiện và kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý vi phạm mà không sử dụng quyền lực cưỡng chế trực tiếp.
  • Cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân: Vị trí pháp lý và xã hội đặc thù của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam theo quy định tại Điều 9 Hiến pháp năm 1992.
  • Hiệp thương dân chủ: Phương thức thương lượng, thỏa thuận chính trị đặc trưng của Mặt trận nhằm sàng lọc, lựa chọn nhân sự đại diện cho nhân dân.
  • Phiếu tín nhiệm cộng đồng: Công cụ dân chủ trực tiếp giúp cử tri và Mặt trận đánh giá năng lực, phẩm chất đạo đức của cán bộ giữ chức danh chủ chốt tại địa phương.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được tổng hợp đa tầng từ hệ thống văn kiện Đại hội Đảng từ khóa VI đến khóa X, các đạo luật chuyên ngành, báo cáo tổng kết thực tiễn của Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và số liệu thống kê tại 8.035 đơn vị cấp xã thực hiện lấy phiếu tín nhiệm năm 2009. Cỡ mẫu nghiên cứu chuyên sâu bao gồm 1.804 đơn thư giám sát và phản ánh trực tiếp từ nhân dân tại 209 xã, phường, thị trấn làm điểm thí điểm trong giai đoạn từ năm 2006 đến năm 2008. Phương pháp chọn mẫu điển hình được áp dụng nhằm đại diện đầy đủ cho các vùng miền từ đô thị đặc thù đến nông thôn và miền núi.

Tác giả kết hợp đồng bộ phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, phân tích quy phạm luật học, phương pháp so sánh đối chiếu và thống kê xã hội học. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm bảo đảm tính khách quan, vừa mổ xẻ được bản chất pháp lý của các quy định hiện hành, vừa lượng hóa được hiệu quả thực tế của các thiết chế giám sát thông qua dữ liệu định lượng cụ thể. Toàn bộ quá trình thu thập và xử lý số liệu được tiến hành liên tục theo dòng thời gian lịch sử từ năm 1992 đến năm 2010.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, trong công tác xây dựng bộ máy nhà nước thông qua bầu cử, Mặt trận Tổ quốc đã thực hiện hiệu quả vai trò sàng lọc ứng viên qua quy trình hiệp thương 5 bước. Trong cuộc bầu cử Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2004 - 2009, Mặt trận các cấp đã kiên quyết loại khỏi danh sách chính thức 2.709 người không đủ tiêu chuẩn do vi phạm chính sách, pháp luật, đạo đức lối sống hoặc không đạt tín nhiệm của cử tri; bao gồm 36 người ở cấp tỉnh, 202 người ở cấp huyện và 2.471 người ở cấp xã. Trong đó, có 640 trường hợp có đơn thư tố cáo được xác minh chính xác và 2.069 người bị cử tri nơi cư trú tín nhiệm thấp.

Thứ hai, việc tổ chức lấy phiếu tín nhiệm đối với các chức danh chủ chốt do Hội đồng nhân dân cấp xã bầu đã tạo bước chuyển biến lớn về dân chủ cơ sở. Trong năm 2009, có 8.035 trên tổng số xã, phường, thị trấn trong cả nước tiến hành lấy phiếu tín nhiệm, đạt tỷ lệ bao phủ 89,78%. Kết quả ghi nhận 442 cán bộ có số phiếu tín nhiệm đạt dưới 50% (chiếm tỷ lệ 1,34%). Trong đó, khối Hội đồng nhân dân có 183 trường hợp (chiếm 41,4% số người tín nhiệm thấp) và khối Ủy ban nhân dân có 259 trường hợp (chiếm 58,59%). Toàn bộ các trường hợp này đều được Mặt trận kiến nghị miễn nhiệm và được cấp ủy, chính quyền đồng thuận giải quyết. Đồng thời, 304 Trưởng thôn và Tổ trưởng tổ dân phố (chiếm 2,7% người được lấy phiếu) cũng đã bị xem xét bãi nhiệm.

Thứ ba, việc thí điểm Quy chế giám sát cán bộ, công chức, đảng viên ở khu dân cư theo Nghị quyết liên tịch số 05/2006/NQLT tại 209 xã thuộc 5 tỉnh, thành phố đã tiếp nhận 1.804 đơn thư giám sát. Các nội dung chủ yếu tập trung vào sai phạm quản lý đất đai, đền bù giải phóng mặt bằng và thái độ thực thi công vụ, bước đầu giúp cơ quan quản lý điều chuyển hoặc buộc thôi việc những cán bộ vi phạm kỷ luật.

Thảo luận kết quả

Các kết quả định lượng trên có thể được trực quan hóa thông qua biểu đồ so sánh cơ cấu nhân sự bị tín nhiệm thấp giữa khối hành pháp cơ sở (58,59%) và khối cơ quan dân cử (41,4%), kết hợp cùng bảng ma trận phân loại lý do sàng lọc đại biểu qua 3 cấp hành chính. Thực tế này phản ánh rõ nét tính chất va chạm trực tiếp của cơ quan hành chính với quyền lợi của người dân, khiến nguy cơ phát sinh tiêu cực tại Ủy ban nhân dân cao hơn.

Nguyên nhân cốt lõi giúp các mô hình giám sát cơ sở thành công là nhờ phát huy được sức mạnh giám sát trực tiếp từ cử tri và sự phối hợp liên tịch giữa Mặt trận với chính quyền. Tuy nhiên, hoạt động giám sát vẫn còn nhiều hạn chế do thiếu vắng một đạo luật chuyên biệt về giám sát nhân dân, phạm vi giám sát khối tư pháp và cơ quan dân cử cấp cao còn mờ nhạt, cơ chế tài chính cho Mặt trận vẫn theo phương thức xin - cho phụ thuộc vào Ủy ban nhân dân cùng cấp, dẫn đến việc Ban Thanh tra nhân dân tại nhiều địa phương phải hoạt động chay. So với các công trình của các học giả cùng thời kỳ, luận văn đã cung cấp thêm hệ thống minh chứng thực nghiệm sống động, khẳng định vai trò cầu nối không thể thay thế của Mặt trận trong việc làm sạch bộ máy chính quyền từ gốc.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, xây dựng và ban hành Luật Giám sát của nhân dân hoặc sửa đổi căn bản Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, trong đó quy định rõ chế tài hành chính bắt buộc các cơ quan công quyền phải giải trình và trả lời văn bản kiến nghị của Mặt trận trong thời hạn tối đa 30 ngày kể từ ngày nhận được kiến nghị. Mục tiêu đạt 100% kiến nghị giám sát được giải quyết dứt điểm. Chủ thể thực hiện: Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lộ trình triển khai trong giai đoạn 2011 - 2013.

Thứ hai, chuẩn hóa và mở rộng quy trình lấy phiếu tín nhiệm định kỳ hằng năm đối với tất cả các chức danh lãnh đạo do cơ quan dân cử bầu, bảo đảm 100% xã, phường, thị trấn trên toàn quốc thực hiện đồng bộ. Kiên quyết kiến nghị bãi nhiệm hoặc điều chuyển vị trí công tác ngay trong năm đối với cán bộ đạt dưới 50% phiếu tín nhiệm. Chủ thể thực hiện: Ban Thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phối hợp với Chính phủ; lộ trình hoàn thiện trong giai đoạn 2011 - 2015.

Thứ ba, cải cách cơ chế ngân sách hoạt động của Mặt trận Tổ quốc theo ngành dọc độc lập với cơ quan hành chính cùng cấp, đồng thời tăng mức phân bổ kinh phí hoạt động cho Ban Thanh tra nhân dân và Ban Giám sát đầu tư cộng đồng lên ít nhất gấp 2 lần mức hiện hành. Bố trí biên chế tối thiểu từ 2 đến 3 chuyên viên có trình độ cử nhân luật trở lên cho mỗi Ban Thường trực cấp huyện. Chủ thể thực hiện: Bộ Tài chính và Ủy ban nhân dân các cấp; lộ trình áp dụng từ năm 2011 đến năm 2014.

Thứ tư, thiết lập cơ chế công khai hóa kết quả giám sát định kỳ hằng quý trên các cổng thông tin điện tử và hệ thống truyền thanh cơ sở, nâng tỷ lệ tiếp cận thông tin giám sát của cử tri lên trên 85%, tạo diễn đàn cho người dân tham gia phản biện trực tiếp. Chủ thể thực hiện: Ban Thường trực Mặt trận Tổ quốc các cấp phối hợp với các cơ quan báo chí truyền thông; thực hiện thường xuyên từ năm 2011.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Cán bộ chuyên trách Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội tại 63 tỉnh, thành phố: Nghiên cứu áp dụng quy trình chuẩn 5 bước trong hiệp thương bầu cử và các biểu mẫu giám sát cán bộ tại hơn 11.000 xã, phường, thị trấn.
  • Đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp: Khai thác các phân tích thực chứng để hoàn thiện kỹ năng giám sát đại biểu dân cử và nâng cao trách nhiệm tiếp xúc, giải trình trước cử tri đạt tỷ lệ phản hồi 100%.
  • Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh ngành Luật học, Xây dựng Đảng, Quản lý công: Sử dụng luận văn như một tài liệu tham khảo chuyên sâu với nguồn dữ liệu gốc gồm hơn 1.800 khảo sát thực tế và khung lý thuyết hoàn chỉnh về kiểm soát quyền lực nhà nước.
  • Chuyên viên hoạch định chính sách tại các cơ quan tư pháp, thanh tra, nội vụ: Tham khảo các đề xuất xây dựng thể chế nhằm thiết kế các văn bản quy phạm pháp luật ràng buộc trách nhiệm tiếp thu kiến nghị sau thanh tra, giám sát.

Câu hỏi thường gặp

Hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc khác biệt như thế nào so với giám sát nhà nước? Giám sát của Mặt trận mang tính xã hội và nhân dân, không mang tính quyền lực nhà nước cưỡng chế trực tiếp. Mặt trận thực hiện quyền năng theo dõi, phát hiện và đưa ra kiến nghị; trong khi cơ quan nhà nước thực hiện giám sát mang tính quyền lực với các quyết định xử lý, xử phạt bắt buộc thi hành.

Mặt trận Tổ quốc đã sàng lọc nhân sự ứng cử viên thông qua công cụ nào? Mặt trận sử dụng quy trình hiệp thương dân chủ 5 bước kết hợp với hội nghị lấy ý kiến nhận xét của cử tri nơi cư trú. Trong nhiệm kỳ 2004 - 2009, công cụ này đã giúp loại bỏ 2.709 ứng viên vi phạm pháp luật, đạo đức hoặc tín nhiệm thấp.

Hiệu quả thực tế của việc lấy phiếu tín nhiệm cán bộ chủ chốt cấp xã được chứng minh ra sao? Tại 8.035 đơn vị cấp xã năm 2009, việc lấy phiếu tín nhiệm đã phát hiện 442 cán bộ đạt dưới 50% tín nhiệm (tỷ lệ 1,34%) và 304 cán bộ thôn bản bị kiến nghị miễn nhiệm, giúp làm trong sạch bộ máy cơ sở và củng cố lòng tin của nhân dân.

Tại sao hoạt động giám sát của Mặt trận ở một số địa phương còn mang tính hình thức? Nguyên nhân chủ yếu do thiếu các quy định pháp lý về chế tài bắt buộc cơ quan công quyền phải giải trình, tâm lý né tránh va chạm của một số cán bộ Mặt trận và sự phụ thuộc kinh phí hoạt động theo cơ chế xin - cho từ Ủy ban nhân dân.

Mặt trận Tổ quốc tham gia Hội đồng tuyển chọn Thẩm phán và Kiểm sát viên nhằm mục đích gì? Mặt trận tham gia với tư cách ủy viên hội đồng gồm 5 thành viên để đại diện cho tiếng nói nhân dân, thẩm định đạo đức lối sống và mối quan hệ cộng đồng của người được đề nghị bổ nhiệm, bảo đảm cơ quan tư pháp có những cán bộ công tâm, trong sạch.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa và làm sáng tỏ bản chất của giám sát mang tính nhân dân như một thiết chế kiểm soát quyền lực tất yếu trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
  • Đánh giá thực chứng toàn diện kết quả giám sát giai đoạn 1992 - 2010 với minh chứng cụ thể từ việc lấy phiếu tín nhiệm tại 8.035 xã, phường và sàng lọc 2.709 ứng viên vi phạm.
  • Nhận diện chính xác các nút thắt về thể chế pháp lý chưa đồng bộ, cơ chế tài chính phụ thuộc và trình độ cán bộ Mặt trận còn hạn chế.
  • Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ từ việc ban hành đạo luật riêng về giám sát, chuẩn hóa chế tài giải trình 30 ngày đến việc đổi mới ngân sách độc lập cho hệ thống Mặt trận.
  • Các cơ quan lập pháp, hành pháp và toàn hệ thống chính trị cần nhanh chóng thể chế hóa các kiến nghị này nhằm xây dựng một chính quyền thực sự của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.