Chương 1 KHÁI NIỆM, NỘI DUNG VÀ QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM 1. KHÁI NIỆM VÀ NỘI DUNG CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH HIỆN NAY 1. Khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính Khiếu nại là hành vi mang tính xã hội, là hành vi mang tính tất yếu, khách quan của người dân khi có sự bất đồng về quan điểm, quyền và lợi ích giữa hai bên chủ thể trong mối quan hệ cụ thể diễn ra trong đời sống. Nói một cách cụ thể hơn, khiếu nại là biểu hiện mang tính xã hội của tranh chấp giữa hai chủ thể về một vấn đề liên quan đến quyền và lợi ích nhất định.
Theo nhiều từ điển thì "Tranh chấp" là sự bất đồng, trái ngược nhau không rõ về bên nào. “Tranh chấp là đấu tranh giằng co nhau khi có ý kiến bất đồng” [24, tr. “Tranh chấp xảy ra tức là có sự bất đồng về quyền lợi, lợi ích hay quan điểm từ đó dẫn đến một bên có yêu cầu, đòi hỏi bị từ chối và buộc họ phải khiếu nại hoặc khởi kiện” [4, tr. Như vậy, khiếu nại là một hình thức biểu hiện của tranh chấp.
Khiếu nại thể hiện sự phản ứng của chủ thể khi họ nhận thức rằng quyền và lợi ích của mình không được bảo đảm hoặc bị xâm hại. Trong mối quan hệ giữa nhà nước và công dân luôn có xu hướng bất đồng khi công dân cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi những quyết định pháp luật, hành vi mang tính quyền lực của chủ thể được nhà nước trao quyền. Sự phản ứng của người dân được biểu hiện bằng hành vi khiếu nại quyết định, hành vi đó. Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng thì khiếu nại được hiểu là “Thắc mắc về những kết luận, quyết định do cơ quan có thẩm quyền đã làm” [26, tr.
Từ điển giải thích thuật ngữ luật học định nghĩa "khiếu nại" là 5 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com “Những đề nghị của công dân, cơ quan, tổ chức hoặc người có chức vụ về sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền và lợi ích chính đáng của họ” [18, tr. Có quan điểm cho rằng: Khiếu nại là đề nghị trực tiếp hoặc đề nghị bằng văn bản của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính hay hành vi hành chính đối với cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Đề nghị này xuất phát từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại cho rằng quyền, lợi ích chính đáng của mình bị xâm phạm [19, tr. Đây là những quan điểm rất hẹp về khiếu nại, bởi vì nội hàm của quan điểm này chỉ xem xét khiếu nại dưới góc độ của quản lý hành chính nhà nước chứ chưa xem xét đến tất cả các lĩnh vực khác của đời sống xã hội.
Một quan điểm khác lại cho rằng: Khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại các quyết định, hành vi khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó trái pháp luật, không hợp lý, xâm phạm đến quyền tự do, lợi ích hợp pháp của mình [12, tr. Đây là quan điểm khá toàn vẹn về khiếu nại, nó chỉ ra được khiếu nại ở mọi mặt của đời sống xã hội, nêu được cốt lõi của khiếu nại là yêu cầu người có thẩm quyền xem xét lại quyết định hoặc hành vi mà người khiếu nại cho là trái pháp luật, không hợp lý xâm hại đến quyền và lợi ích của mình. Tuy nhiên, hạn chế của quan điểm này là ở chỗ khó có thể xác định một cách chính xác đối tượng bị khiếu nại bao gồm những quyết định, hành vi nào. “Khiếu nại chính là tấm gương phản ánh mức độ đúng của việc áp dụng pháp luật, phản ánh sự đồng thuận của xã hội, và thái độ của công dân đối với cơ 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com quan nhà nước và sâu xa hơn là thước đo thái độ của công dân đối với chế độ chính trị” [8, tr.
Khiếu nại bao giờ cũng là sự chủ động của công dân yêu cầu người có thẩm quyền xem xét lại các quyết định pháp luật, hành vi pháp luật nhằm bảo vệ quyền lợi chính đáng của bản thân. Bên cạnh quyết định pháp luật, hành vi công vụ, hoạt động mang tính nhà nước nhằm thực hiện chức năng của nhà nước vì lợi ích xã hội, lợi ích nhà nước, lợi ích chính đáng của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Nó là hành vi của cán bộ, công chức hoặc chủ thể mang quyền lực nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình gây ảnh hưởng đến quyền. lợi ích của công dân.
Quyết định pháp luật hay hành vi công vụ của cán bộ, công chức hay chủ thể khác mang quyền lực nhà nước có thể phát sinh ở cả ba lĩnh vực lập pháp, hành pháp và bảo vệ pháp luật. Ở tất cả các lĩnh vực này đều có thể xảy ra những tranh chấp, bất đồng từ phía công dân đối với các quyết định pháp luật, hành vi pháp luật. Từ những phân tích trên có thể quan niệm khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết xem xét lại các quyết định pháp luật, hành vi công vụ của người có thẩm quyền khi có căn cứ cho rằng, quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Như vậy, khiếu nại có thể phát sinh ở cả ba lĩnh vực là lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Tuy nhiên, ở mỗi một lĩnh vực đều có tính đặc thù riêng. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, giữa nhà nước, người có thẩm quyền trong quản lý hành chính nhà nước với các cá nhân, tổ chức luôn phát sinh quan hệ pháp luật hành chính và không phải lúc nào trong quan hệ đó quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý cũng được bảo đảm, vì thế khó có thể tránh khỏi những tranh chấp xảy ra. Trong ba lĩnh vực thì khiếu 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nại hành chính là lĩnh vực lớn hơn và phức tạp hơn nhiều so với các loại khiếu nại khác. Do vây, việc đưa ra khái niệm chính xác về khiếu nại hành chính là rất cần thiết, bởi vì việc xác định chính xác về mặt khái niệm là cơ sở cho việc thiết lập cơ chế khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính.
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam thì "khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi, quyết định đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ”. Có quan điểm lại cho rằng: Khiếu nại hành chính được hiểu là một vụ tranh chấp giữa một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính nhà nước hoặc một công chức nhà nước về một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, được đệ trình đến cơ quan hành chính nhà nước để xem xét giải quyết theo thủ tục hành chính [23, tr. Các khái niệm này phản ánh khá đầy đủ bản chất của khiếu nại hành chính, đồng thời phân biệt được khiếu nại hành chính với các khiếu nại khác. Đó là khiếu nại của cá nhân hoặc tổ chức đối với "quyết định hành chính" hoặc "hành vi hành chính" của người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước.
Mặc dù khá chính xác, song khái niệm này chưa phản ánh hết các chủ thể có quyền khiếu nại hành chính cũng như trình tự để thực hiện khiếu nại. Chính vì vậy, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã định nghĩa: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Khiếu nại trong Luật khiếu nại, tố cáo là khiếu nại của công dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com chính. Vì vậy, có thể khái quát "Khiếu nại hành chính" là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức theo trình tự pháp luật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của họ.
Quyết định hành chính được hiểu là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Hành vi hành chính được hiểu là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công cụ theo quy định của pháp luật. Việc ghi nhận quyền khiếu nại của công dân trong lĩnh vực quản lý nhà nước sẽ tạo mối quan hệ dân chủ giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản lý, đồng thời cũng tạo cơ hội để công dân bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính của chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Khởi kiện hành chính, được hiểu là một vụ tranh chấp giữa một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính hoặc công chức hành chính nhà nước về quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, được đệ trình ra Tòa án để xem xét, giải quyết theo thủ tục chung.
Như vây, khởi kiện hành chính là việc giải quyết sự bất đồng, tranh chấp giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước với đối tượng bị quản lý bởi Tòa án. Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính 1. Khái quát về Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở một số nước trên thế giới 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.