đặt vấn đề phân định thì ngày nay vấn đề quyền khiếu nại, quyền tố cáo đƣợc phân định khá rõ ràng từ Hiến pháp đến các văn bản hƣớng dẫn thi hành. Với việc phân định đó khiếu nại, tố cáo đã đƣợc quy định cụ thể vá sát với bản chất của từng quyền về cả khái niệm, thẩm quyền, trình tự giải quyết,. Thuật ngữ kiến nghị: Kiến nghị theo nghĩa chung nhất là "nêu ý kiến đề nghị về một việc chung với cơ quan có thẩm quyền"[58,tr 524]. Trên bình diện pháp luật thì kiến nghị là quyền cơ bản của công dân đƣợc quy định trong Hiến pháp (Điều 53, Hiến pháp 1992).
Kiến nghị đƣợc hiểu là khả năng của công dân đƣa ra các sáng kiến với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền nhằm góp phần hoàn thiện mọi mặt hoạt động của nhà nƣớc về một vấn đề nào đó trong đời sống nhà nƣớc, xã hội. Thuật ngữ yêu cầu: Yêu cầu theo nghĩa chung nhất là "nêu ra điều kiện gì với người nào đó, tỏ ý muốn người ấy làm, biết rằng đó là việc thuộc nhiệm vụ, trách nhiệm hoặc quyền hạn, khả năng của người ấy" [58, tr 1169]. Nhƣ vậy, yêu cầu có thể hiểu là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân đòi hỏi các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác phải thực hiện hoặc không thực hiện những hành vi nhất định nhằm đáp ứng quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Theo nhƣ khái niệm của Luật khiếu nại tố cáo 1998 và các luật sửa đổi, bổ sung thì: đối tƣợng của khiếu nại là các quyết định hành chính và hành vi hành chính.
Về bản chất thì khiếu nại đối với quyết định hành chính và hành 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com vi hành chính là khiếu nại hành chính. Xét từ khái niệm chung về khiếu nại và thực tiễn sử dụng từ ngữ trong các văn bản lƣu hành của cơ quan nhà nƣớc hiện nay thì khái niệm khiếu nại có phạm vi rộng hơn nhiều. Ở góc độ đề tài này, khái niệm khiếu nại đƣợc xem xét một cách tổng quát vì thế khái niệm khiếu nại không chỉ bao gồm khiếu nại hành chính mà bao gồm cả khiếu nại tƣ pháp, khiếu nại đối với các bản án đã có hiệu lực của Tòa án. nhƣng lấy trọng tâm là khiếu nại hành chính trên cơ sở Luật khiếu nại, tố cáo 1998 và các luật sửa đổi, bổ sung.
Bởi vì, Luật khiếu nại, tố cáo là đạo luật căn bản, đạo luật gốc chuyên ngành về khiếu nại, các quy định về khiếu nại còn lại nằm rải rác ở nhiều văn bản luật khác nhau cũng đƣợc xây dựng trên cơ sở đảm bảo sự thống nhất với Luật khiếu nại, tố cáo 1998. Luật khiếu nại, tố cáo 1998 và các luật sửa đổi bổ sung tuy còn những khiếm khuyết, hạn chế, chƣa đủ khả năng bao quát nhƣng là đạo luật tập trung nhất tinh thần, quan điểm của nhà nƣớc ta đối với việc bảo đảm quyền khiếu nại của công dân. Quyền khiếu nại Quyền khiếu nại là một quyền thuộc phạm vi quyền dân sự và chính trị trong hệ thống các quyền cơ bản của con ngƣời, quyền khiếu nại không chứa đựng một lợi ích vật chất hay tinh thần nào đó cụ thể, mà nó là quyền năng để đảm bảo các quyền khác,vì thế quyền khiếu nại không bao giờ tách rời riêng biệt mà luôn đi cùng với một quyền năng khác của con ngƣời. Với bản chất là quyền bảo vệ quyền, quyền khiếu nại có ý nghĩa nhƣ một công cụ để công dân đấu tranh bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình; với tính chất là một hình thức để nhân dân giám sát hoạt động bộ máy nhà nƣớc, có thể đánh giá mức độ dân chủ của một xã hội thông qua quyền khiếu nại của công dân.
Trên thế giới, quyền khiếu nại của công dân đã có lịch sử phát triển lâu đời; ngày nay quyền con ngƣời trong đó có quyền khiếu nại ngày càng đƣợc 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com quan tâm và đƣợc công nhận, ghi nhận trong nhiều văn bản cam kết giữa các quốc gia. Tuy nhiên, việc thể chế hóa các quy định về quyền khiếu nại vào pháp luật mỗi quốc gia còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố: chế độ chính trị, tình hình kinh tế, xã hội, truyền thống pháp lý. Trong lịch sử dân tộc ta, các triều đại phong kiến đã có sự quan tâm đến việc bảo đảm quyền khiếu nại thể hiện ở việc xem xét, giải quyết các nỗi oan ức của nhân dân. Giai đoạn mà quyền khiếu nại của công dân đƣợc chú ý và phát triển mạnh mẽ nhất là từ khi thành lập nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hòa 1945 đến nay.
Trƣớc khi đƣợc ghi nhận vào hiến pháp nhƣ một quyền cơ bản của công dân, đã có nhiều sắc lệnh, thông tƣ, chỉ thị về công tác giải quyết khiếu nại ban hành. Kể từ Hiến pháp 1959 quyền khiếu nại đã đƣợc ghi nhận (Điều 29) và tiếp tục ghi nhận và phát triển lên một bƣớc trong các bản hiến pháp 1980 (Điều 73) và Hiến pháp 1992 (Điều 74). Cùng với các quy định đó là các văn bản luật, dƣới luật cụ thể hóa nội dung quyền, việc tổ chức thực hiện để đảm bảo quyền đó trong thực tế. Khi xem xét về quyền khiếu nại, có thể xem xét trên 3 nội dung sau: Thứ nhất, về chủ thể của quyền khiếu nại: Chủ thể của quyền khiếu nại là mọi công dân không phân biệt độ tuổi, giới tính, tôn giáo.
Bởi ở góc độ một quyền năng thì quyền khiếu nại có từ khi con ngƣời sinh ra, phát sinh khi con ngƣời có những quyền năng khác và có mối quan hệ mang tính pháp lý với các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Điều 74, Hiến pháp 1992 cũng khẳng định: "Công dân có quyền khiếu nại." Nhƣng chủ thể của quyền khiếu nại và chủ thể thực hiện quyền khiếu nại là hai khái niệm không đồng nhất. Mọi công dân đều có quyền khiếu nại nhƣng chỉ đƣợc thực hiện quyền khiếu nại khi thỏa mãn một số điều kiện nhất định. Khoản 3, Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo 1998 quy định: "Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ công chức thực hiện quyền khiếu 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.
Nội dung này đƣợc cụ thể hóa tại Nghị định 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành một số điều của Luật khiếu nại tố cáo và các luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật khiếu nại, tố cáo (sau đây gọi tắt là Nghị định 136-NĐ/CP), theo đó, chủ thể thực hiện quyền khiếu nại đƣợc xác định là: * Cá nhân, bao gồm: công dân Việt Nam và ngƣời nƣớc ngoài có đủ các điều kiện: Có năng lực hành vi dân sự đầy đủ theo quy định của Bộ luật Dân sự, nghĩa là phải từ đủ 18 tuổi trở lên và không rơi vào tình trạng hạn chế năng lực hành vi, mất năng lực hành vi. Đối với trƣờng hợp ngƣời khiếu nại là ngƣời chƣa thành niên, ngƣời bị bệnh tâm thần hoặc mắc các bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ đƣợc hành vi của mình thì phải thông qua ngƣời đại diện để thực hiện quyền khiếu nại. Ngƣời đại diện đƣợc xác định là một trong các đối tƣợng: là cha, mẹ, vợ, chồng, con, anh, chị, em ruột có năng lực hành vi dân sự đầy đủ; ngƣời giám hộ; nếu không có ngƣời đại diện thì Mặt trận Tổ quốc Việt Nam xã, phƣờng, thị trấn nơi ngƣời khiếu nại cƣ trú cử ngƣời đại diện để thực hiện việc khiếu nại. Đối với các trƣờng hợp ngƣời khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhƣợc điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì pháp luật ghi nhận sự ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, con đã thành niên, anh, chị, em ruột hoặc ngƣời khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ thực hiện việc khiếu nại.
Nhƣ vậy cơ chế ủy quyền thực hiện quyền khiếu nại đã đƣợc ghi nhận trong một số trƣờng hợp đặc biệt. * Cơ quan, tổ chức gồm: cơ quan, tổ chức của Việt Nam, cơ quan, tổ chức nƣớc ngoài. 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại bao gồm: cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân (Khoản 4, điều 2, Luật khiếu nại, tố cáo). Theo nhƣ sự liệt kê trên thì các cơ quan, tổ chức trên đều là pháp nhân (theo điều 100, Bộ luật dân sự) và nhƣ thế phải thỏa mãn các điều kiện: đƣợc thành lập hợp pháp, có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, có tài sản độc lập với cá nhân tổ chức khác và tự chịu trách nhiệm bằng tài sản, nhân danh mình tham gia các quan hệ pháp luật một cách độc lập (Điều 88 Bộ luật dân sự).
Cơ quan thực hiện quyền khiếu nại thông qua Thủ trƣởng cơ quan, Thủ trƣởng cơ quan có thể ủy quyền cho ngƣời đại diện theo quy định của pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại. Ngƣời đại diện là ngƣời nhƣ thế nào. Tổ chức thực hiện quyền khiếu nại thông qua ngƣời đại diện là ngƣời đứng đầu tổ chức đƣợc quy định trong quyết định thành lập tổ chức hoặc theo điều lệ của tổ chức. Ngƣời đứng đầu tổ chức có thể ủy quyền cho ngƣời đại diện theo quy định của pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại.
Pháp luật về khiếu nại không quy định rõ chủ thể thực hiện quyền khiếu nại là cá nhân, cơ quan, tổ chức nƣớc ngoài, nhƣng các quy định của luật đã gián tiếp thừa nhận ngƣời nƣớc ngoài là chủ thể của quyền khiếu nại. Điều 101 Luật khiếu nại, tố cáo 1998 quy định: "Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài.được áp dụng theo quy định của luật này, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác". Nhƣ vậy, chủ thể của quyền khiếu nại là mọi công dân, cơ quan, tổ chức đƣợc thành lập hợp pháp; chủ thể thực hiện quyền khiếu nại bao gồm: cá nhân (công dân Việt Nam, ngƣời nƣớc ngoài), cơ quan, tổ chức (cơ quan, tổ chức Việt Nam, cơ quan, tổ chức nƣớc ngoài). Chủ thể có quyền khiếu nại chỉ trở thành chủ thể thực hiện quyền khiếu nại khi thỏa mãn các điều kiện nhƣ đã 13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com phân tích ở trên.