Chương 1: Cơ sở lý thuyết phân cấp tài khóa và tăng trưởng kinh tế Chương 2: Dữ liêu và phương pháp nghiên cứu Chương 3: Kết quả nghiên cứu Chương 4: Kết luận và hàm ý chính sách LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ THUYẾT PHÂN CẤP TÀI KHÓA VÀ TĂNG TRƢỞNG KINH TẾ 1.1 Khái niệm Từ cuối những năm 80 sự phân cấp là sự chuyển đổi của chính trị tài khóa và quyền lực hành chính đến những cơ quan địa phương, nó nổi lên như một xu hướng quan trọng nhất trong chính sách phát triển. Như là Ngân hàng thế giới (2002) hoặc Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế OECD (2002a, 2002b), hỗ trợ phân cấp tài khóa ở các nước Đông Âu, tranh cãi rằng có một sự thay đổi theo hướng phân cấp nhiều hơn sẽ thúc đẩy sự phát triển kinh tế cũng như sự hiểu quả của khu vực công. Theo lý thuyết truyền thống của Musgrave: Xuất phát từ hiệu quả kinh tế, lợi ích của việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cộng được giới hạn về không gian, phù hợp với sở thích của người dân địa phương. Nhờ phân cấp, người dân sẽ bộc lộ sở thích thông qua “bỏ phiếu vì quyền lời của mình”.
Hàng hóa công cộng địa phương sẽ làm gia tăng phúc lợi so với trường hơp chỉ có cấp duy nhất cung cấp các dịch vụ công cộng trong toàn bộ nền kinh tế. Nghiên cứu của Mello và Barenstein (2001) sử dụng dữ liệu bảng của 78 quốc gia từ năm 1980 đến năm 1992 đã cho thấy sự phân cấp tài khóa và quản trị công có tác động tích cực đến tăng trường kinh tế. Bằng chứng thực nghiệm về tác động tích cực của phân cấp tài khóa cũng được tìm thấy tại Pasikan trong hai giai đoạn 1971-2005 và 1972-2009 (Malik & ctg, 2005; Faridi, 2011). Với bộ dữ liệu của 28 tỉnh tại Trung Quốc trong giai đoạn từ1970 đến 1993, Lin và Liu (2000) cũng tìm thấy kết quả tương tự.
LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 10 Nghiên cứu của Roden (2002) đặc biệt là ở các quốc gia đang phát triển và các nền kinh tế đang chuyển đổi. Ông lập luận rằng các vấn đề thường đi kèm với phân cấp là thâm hụt ngân sách, tham nhũng, tác động của các nhóm lợi ích, gia tăng bất bình đẳng và cuối cùng là nền kinh tế giảm tăng trưởng. Sử dụng dữ liệu của 30 quốc gia, Mello (2000) khẳng định thất bại của việc phân cấp tài khóa là do thành kiến về thâm hụt tài khóa và quản trị công yếu kém, không đáp ứng các yêu cầu cơ bản của chính sách phi tập trung hóa. Nghiên cứu tại Nigeria của Philip và Isah (2012) cũng cho thấy phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi có tác động tiêu cực đến tăng trưởng.
Phân cấp tài khóa là quá trình chuyển giao quyền hạn về phạm vi chi tiêu nguồn thu từ trung ương cho địa phương. Mức độ phân cấp phụ thuộc vào khả năng của cấp địa phương khi thực hiện các quyết định thu, chi độc lập trong phạm vi địa lý cho người dân trong địa phương, mà không cần sự can thiệp của CQTƯ (Martinez-Vazquez và McNab, 1997). Từ đó, phân cấp tài khóa là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước về trách nhiệm và quyền hạn trong việc quyết định và quản lý hoạt động thu chi NS từ trung ương đến địa phương nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ được pháp luật quy định. Phân cấp tài khóa là sự chuyển giao trách nhiệm và quyền hạn từ cấp trung ương đến các cấp chính quyền bên dưới trong việc quyết định và quản lý NSNN, đảm bảo cho các cấp chính quyền có sự tự chủ nhất định về tài khóa để thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của mình.2 Cơ sở phân cấp tài khóa 1.Nội dung phân cấp tài khóa Từ khái niệm về PCTK nói chung và PCTK địa phương nói riêng, xét dưới góc độ mối quan hệ quyền lực giữa Trung ương - địa phương, giữa cấp tỉnh – các cấp bên dưới, các nước đều thừa nhận phân cấp NS bao gồm ba nội dung chủ yếu sau: LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 11 (1) Xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi NS.
(2) Phân chia nguồn lực (từ thu NS, điều hòa và bổ sung NS, vay nợ) và xác định nhiệm vụ chi. (3) Xác định quyền hạn và trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà nước trong quá trình thực hiện quy trình quản lý NS. Nội dung vật chất của hoạt động NS bao gồm: Thu; Chuyển giao NS giữa các cấp chính quyền; vay nợ; và chi tiêu. Ví dụ, việc xác định quyền hạn và trách nhiệm của CQĐP và CQTƯ trong từng nhiệm vụ chi được thể hiện thông qua quá trình thực hiện quy trình quản lý NSNN.
Tương tự, việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi NSNN cũng chính là việc xác định thẩm quyền quyết định của các cấp chính quyền đối với từng khoản thu, chi. Các nội dung cụ thể về phân cấp quản lý NS: Thứ nhất: Xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi NS. Về chế độ, chính sách trong phân cấp NSNN cần làm rõ những vấn đề sau: Cơ quan Nhà nước nào có thẩm quyền ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn thu, chi và đó là những loại chế độ nào? Về nguyên tắc, những chính sách, chế độ nào đã do Trung ương quy định thì các cấp CQĐP tuyệt đối không được tự điều chỉnh hoặc vi phạm. Ngược lại, Trung ương cũng phải tôn trọng thẩm quyền của các địa phương, tránh can thiệp làm mất đi tính tự chủ của họ.
Từ phân tích về các hình thức phân cấp NSNN đã đề cập ở trên có thể thấy: Ở các nước áp dụng hình thức: Trao quyền (devolution) – thường là các nước liên bang – mức độ phân cấp đảm bảo tính độc lập cao nhất cho CQĐP. CQĐP có thể tự đặt ra các sắc thuế và quy định tiêu chuẩn, chế độ định mức chi tiêu. Ở những nước áp dụng hình thức Uỷ quyền (delegation) thì quyền quyết định ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi NS quan trọng LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 12 thuộc về Trung ương, còn địa phương chủ yếu chỉ được giao trách nhiệm và quyền hạn điều hành quản lý NS. Thứ hai: Phân chia nguồn lực (từ thu NS, điều hòa và bổ sung NS, vay nợ) và xác định nhiệm vụ chi: Phân cấp nguồn thu cho một cấp chính quyền là việc chuyển giao quyền và trách nhiệm cho cấp chính quyền đó về việc nuôi dưỡng, huy động và sử dụng nguồn thu để thực hiện nhiệm vụ chi.
Việc phân cấp nguồn thu cần phải tương ứng với nhiệm vụ chi, cân bằng được mối quan hệ lợi ích – chi phí của người nộp thuế, hạn chế tác động rủi ro của thuế, giảm thiểu chi phí hành chính trong quản lý và thu thuế. Phân cấp nguồn thu còn nhằm để đảm bảo sự công bằng giữa các cấp CQĐP và Trung ương về tài khóa cũng như sự bình đẳng giữa các vùng. Nguồn thu của NSNN chủ yếu là thuế. Nguồn thu từ thuế luôn bị giới hạn.
Nếu một cấp NS nào đó được nhận nhiều hơn thì các cấp NS khác sẽ ít đi vì khả năng tăng thuế rất hạn chế. CQĐP các cấp khó đưa ra được nhiều sắc thuế địa phương vì công dân địa phương sẽ không ủng hộ. Vì vậy, chuyển giao một sắc thuế cho CQĐP luôn đòi hỏi phải xem xét trên 2 mặt: Khả năng thu và quản lý thu. CQĐP, đặc biệt là CQĐP cấp cơ sở thường gặp khó khăn về năng lực.
Đó cũng là một lý do để Trung ương không muốn chuyển giao cho địa phương các nhiệm vụ, quyền hạn về thuế. Chính phủ thường cho rằng Trung ương thu thuế sẽ hiệu quả hơn là giao cho địa phương, nhất là địa phương cấp cơ sở. Về lý thuyết, nguồn thu của CQĐP là từ: (1) Các khoản thu được phân cấp, bao gồm: - Các khoản thu địa phương được hưởng 100%; - Các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ % với CQTƯ hoặc CQĐP cấp trên. (2) Bổ sung từ Trung ương hoặc CQĐP cấp trên.
Các khoản thu được phân cấp của CQĐP cần được coi trọng, đó là cách thức thể hiện mức độ tự chủ về tài khóa của CQĐP các cấp và mức độ cân đối chung giữa các cấp NS về tài khóa. Nguồn thu của địa phương càng lớn, chính quyền càng phải có trách nhiệm báo cáo LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 13 với công dân địa phương. Công dân sẽ tích cực nộp thuế hoặc tạo nguồn tài khóa cho CQĐP khi họ thấy rõ được lợi ích từ việc nộp thuế của họ. Từ đó sẽ tạo nên hoạt động có hiệu quả hơn khi giao cho CQĐP tạo nguồn thu của địa phương.
Khi trao cho CQĐP trách nhiệm, quyền hạn về một số sắc thuế, đặc biệt phải lưu ý các vấn đề sau: Thứ nhất: CQĐP cần được trao quyền về một số loại thuế địa phương mà họ hiểu rõ và có thể quản lý hiệu quả nhất. Chẳng hạn thuế thu nhập từ lương, thuế tài sản. Những loại thuế như thuế GTGT, thuế lợi nhuận kinh doanh nếu để lại cho CQĐP thu sẽ gặp khó khăn vì năng lực, cách thức thu thập thông tin hạn chế. Thứ hai: Sự cam kết, ủng hộ của công dân trong việc nộp thuế.
Thứ ba: Quyền hạn của CQĐP định ra thuế suất. Ở nhiều quốc gia, nhà nước thực hiện chính sách trao cho CQĐP quyền thuế độc lập. Mức độ độc lập và các loại thuế được trao có sự khác nhau giữa các nước. Việc trao quyền đó sẽ tạo cơ hội cho CQĐP xử lý được hài hòa các mối quan hệ trong việc tạo ra nguồn thu phù hợp với điều kiện thị trường ở địa phương.
Trao cho CQĐP quyền về thuế tương đối độc lập cũng là cách thức giải quyết mẫu thuẫn giữa trách nhiệm phải chi của địa phương và sự không thích ứng của nguồn thu. Thuế địa phương, phần được chia từ các loại thuế chia chung với các cấp chính quyền khác, cùng các nguồn thu khác là cách làm hiệu quả và phổ biến hiện nay ở nhiều nước để giải quyết mối quan hệ và tạo sự cân bằng thu chi. Đi liền với việc chuyển giao thu thuế địa phương có thể dần dần cắt giảm phần chuyển giao giữa các cấp chính quyền.