CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Lý luận chung về ngân sách nhà nước 1. Lịch sử hình thành ngân sách nhà nước Qua những cuộc chinh phạt khốc liệt giữa các bộ tộc trong thời kỳ sơ khai của lịch sử, đã xuất hiện một tầng lớp cai trị bên trên xã hội, đó là Nhà nước. Để có tiền chi tiêu, Nhà nước đã đặt ra chế độ thuế khóa bắt toàn dân phải cống nạp.
Có những loại thuế hết sức bất công đã đè đầu, cưỡi cổ dân nghèo mà ngày nay chúng ta còn được thấy qua các tác phẩm văn học đã đề cập đến nó. Từ các khoản thu từ thuế hình thành nên quỹ tiền tệ của Nhà nước. Đầu tiên Nhà nước sử dụng quỹ tiền tệ này để nuôi dưỡng viên chức và binh lính của Nhà nước. Sau đó phạm vi được mở rộng, và ngày nay, Nhà nước còn sử dụng quỹ của mình để chi tiêu cho các khoản phúc lợi và kinh tế.
Trước khi chủ nghĩa tư bản xuất hiện, Nhà nước không hề có một văn bản tài chính nào bao quát hết tất cả các khoản thu, chi của mình trong từng thời kỳ. Thông thường, mỗi một khoản chi được bảo đảm bằng một hay một số khoản thu nhất định và được thể hiện trong một bảng dự toán riêng biệt, thậm chí có những khoản chi không cần dự toán. Lúc bấy giờ quyền hành thu, chi đều thuộc về người đứng đầu Nhà nước, họ không chịu bất kỳ kiểm soát nào của xã hội. Khi chủ nghĩa tư bản xuất hiện đã tạo ra những tiền đề để hình thành và phát triển một hệ thống tài chính hoàn chỉnh, nhất là NSNN.
Giai cấp tư sản đã lãnh đạo quần chúng chống lại những luật lệ tài chính vô lý của Nhà nước phong kiến, đòi hỏi sự hỗ trợ tài chính từ phía Nhà nước, sửa đổi hệ thống thuế khóa và thiết lập sự kiểm tra của xã hội đối với các khoản thu, chi của Nhà nước. Kết quả của quá trình đấu tranh này là đã xóa bỏ được độc quyền chi tiêu của người đứng đầu Nhà nước, hình thành một NSNN theo những tiêu chuẩn định mức công khai -1- LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com và được lập cho từng thời kỳ nhất định, đó là một hệ thống NSNN tương đối hoàn chỉnh như hiện nay. Khái niệm về ngân sách nhà nước: Theo khái niệm chung thì NSNN là dự toán thu – chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm). Như vậy, NSNN là một kế hoạch tài chính cơ bản của quốc gia, trong đó gồm có kế hoạch thu, kế hoạch chi và được lập theo cân đối (thu phải đủ chi, chi không vượt thu).
Theo Luật NSNN số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002 của Việt Nam thì “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Năm NS hay còn gọi là năm tài chính, là giai đoạn mà trong đó, dự toán thu – chi tài chính đã được phê chuẩn của Quốc hội có hiệu lực thi hành. Ở tất cả các nước năm NS đều có thời hạn bằng một năm dương lịch, nhưng thời điểm bắt đầu và kết thúc ở mỗi nước có khác nhau. Ở đa số các nước, năm NS trùng với năm dương lịch, bắt đầu ngày 01/01 và kết thúc vào ngày 31/12, như: Pháp, Bỉ, Hà Lan, Trung Quốc, Philippine, … Ở các nước khác, thời điểm bắt đầu và kết thúc năm NS thường rơi vào tháng 3, 4, 6 hoặc 7 hàng năm.
Cụ thể là: Anh, Nhật, Canada, Singapore, … có năm ngân sách bắt đầu vào ngày 01/4 năm trước và kết thúc vào ngày 31/3 năm sau; Ý, Na-Uy, Đài Loan, Úc, … có năm NS bắt đầu vào ngày 01/7 năm trước và kết thúc vào ngày 30/6 năm sau; Mỹ có năm NS bắt đầu vào ngày 1/10 năm trước và kết thúc vào ngày 30/9 năm sau. Việc quy định năm NS hoàn toàn là ý định chủ quan của Nhà nước. Tuy nhiên, ý định này bắt nguồn từ những yếu tố tác động khác nhau, trong đó có hai yếu tố cơ bản là: - Đặc điểm hoạt động của nền kinh tế có liên quan đến nguồn thu của NSNN (chế độ kế toán, thống kê; tính thời vụ của sản xuất nông nghiệp). -2- LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - Đặc điểm hoạt động của cơ quan lập pháp (các kỳ họp của Quộc Hội để phê chuẩn NSNN).
Ở Việt Nam, năm ngân sách bắt đầu từ ngày 01/01 và kết thúc vào ngày 31/12 hàng năm. Điều này phù hợp với kỳ họp của Quốc Hội. Khái niệm kiểm soát chi ngân sách nhà nước Kiểm soát chi NSNN là kiểm soát, đối chiếu các khoản chi so với dự toán NSNN được giao, đảm bảo các khoản chi có trong dự toán chi NSNN được cơ quan có thẩm quyền giao cho đơn vị; kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ các chứng từ theo quy định đối với từng khoản chi; kiểm soát các khoản chi đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định hoặc theo qui chế chi tiêu nội bộ của đơn vị. Bản chất của ngân sách nhà nước NSNN là hệ thống những mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội, phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm bảo đảm yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước.
Các quan hệ kinh tế này bao gồm: - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh. - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các đơn vị hành chính sự nghiệp. - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các tầng lớp dân cư. - Quan hệ kinh tế giữa NSNN và thị trường tài chính.
- Quan hệ kinh tế giữa NSNN với hoạt động tài chính đối ngoại. Vai trò ngân sách nhà nước 1. Công cụ huy động nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước Đây là vai trò lịch sử của NSNN, mà trong đó cơ chế nào và trong thời đại nào NSNN phải thực hiện. Vai trò này của NSNN được xác định trên cơ sở bản -3- LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com chất kinh tế của NSNN.
Sự hoạt động của Nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội luôn đòi hỏi phải có các nguồn tài chính để chi tiêu cho những mục đích xác định. Các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước phải được thỏa mãn từ các nguồn thu bằng hình thức thuế và thu ngoài thuế. Việc huy động nguồn thu vào tay Nhà nước để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu cần thiết phải chú ý đến ba vấn đề sau: - Mức động viên vào NSNN đối với các thành viên trong xã hội qua thuế và các khoản thu khác (có liên quan) phải hợp lý. Mức động viên cao hay thấp đều có tác dụng tiêu cực.
- Tỷ lệ động viên vào NSNN đối với tổng sản phẩm quốc nội (GDP) vừa đảm bảo hợp lý với tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế, vừa đảm bảo cho đơn vị cơ sở có điều kiện tích tụ vốn để tái sản xuất mở rộng. - Các công cụ kinh tế được sử dụng tạo nguồn thu cho NSNN và thực hiện các khoản chi tiêu của NSNN. Công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội của Nhà nước Khi đề cập đến các công cụ tài chính trong quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội, Nhà nước không thể không sử dụng một công cụ rất quan trọng, đó là NSNN. Bởi lẽ, phạm vi phát huy vai trò của NSNN rất rộng và trên một mức độ lớn, nó tương đồng với phạm vi phát huy chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội.
Hay nói cách khác, do cơ chế thị trường cần thiết phải có sự điều chỉnh vĩ mô từ phía Nhà nước. Song, Nhà nước cũng chỉ có thể thực hiện điều chỉnh thành công khi có nguồn tài chính đảm bảo, tức khi sử dụng triệt để và có hiệu quả công cụ NSNN. Vai trò điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội của NSNN có thể được khái quát hóa trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội và thị trường như sau: ¾ Về mặt kinh tế: -4- LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com NSNN có vai trò rất quan trọng trong việc định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền. NSNN cung cấp nguồn kinh phí để Nhà nước đầu tư cho cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp thuộc các ngành then chốt, để trên cơ sở đó tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự ra đời và phát triển của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác.
Việc hình thành các doanh nghiệp Nhà nước cũng là một trong những biện pháp căn bản để chống độc quyền và giữ cho thị trường khỏi rơi vào tình trạng cạnh tranh không hoàn hảo. Hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp trong những trường hợp cần thiết đảm bảo cho sự ổn định về cơ cấu hoặc chỉ bị chuyển đổi sang cơ cấu mới, cao hơn. Thông qua các khoản thuế và chính sách thuế sẽ đảm bảo thực hiện vai trò định hướng đầu tư, kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh. Các nguồn vay nợ từ nước ngoài và trong nước sẽ tạo thêm nguồn vốn cho nền kinh tế.
Tuy nhiên, hiệu quả sử dụng các nguồn vốn vay nợ của Nhà nước cũng là một vấn đề cần phải xem xét thận trọng khi quyết định thực hiện các biện pháp huy động tiền vay. ¾ Về mặt xã hội: Đầu tư của ngân sách để thực hiện các chính sách xã hội: chi giáo dục – đào tạo, y tế, kế hoạch hóa gia đình, văn hóa, thể thao, truyền thanh, chi bảo đảm xã hội, sắp xếp lao động và việc làm, trợ giá mặt hàng… Thông qua thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp nhằm điều tiết thu nhập để phân phối lại cho các đối tượng có thu nhập thấp. Thông qua thuế gián thu nhằm hướng dẫn tiêu dùng hợp lý, tiết kiệm. Tuy nhiên, vấn đề sử dụng công cụ NSNN để điều chỉnh các vấn đề xã hội không đơn giản, đòi hỏi phải được nghiên cứu đầy đủ và phải có sự thống nhất giữa chính -5- LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com sách và biện pháp.