Chương 1. Tổng quan nghiên cứu và cơ sở lý luận về chất lượng kiểm toán chi NSNN của KTNN. Phương pháp nghiên cứu. Thực trạng chất lượng kiểm toán chi NSNN tại một số Bộ, Ngành của KTNN.
Giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán chi NSNN tại một số Bộ, Ngành của KTNN. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƢỢNG KIỂM TOÁN CHI NSNN CỦA KTNN 1. Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan Từ khi ra đời (năm 1994) cho đến nay, KTNN đã đóng vai trò quan trọng của mình trong hệ thống kiểm tra, kiểm soát nói riêng và trong bộ máy hành chính nhà nước nói chung. KTNN là công cụ kiểm tra tài chính công cao nhất của đất nước, đảm nhận những chức năng, nhiệm vụ quan trọng và là cơ quan không thể thiếu đối với nhà nước nhằm kiểm soát, quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính công một cách có hiệu quả.
Trong những năm qua, hoạt động của KTNN đã góp phần tăng cường đáng kể công tác kiểm tra giám sát các hoạt động tài chính công; cung cấp cho các cơ quan quản lý nhà nước các thông tin về thực trạng kinh doanh, thu - chi ngân sách và công tác quản lý, điều hành NSNN của các cấp, các ngành; kiến nghị các giải pháp nhằm xử lý các sai phạm được phát hiện qua kiểm toán để giúp Chính phủ và các cơ quan Nhà nước có liên quan điều hành hiệu quả hoạt động quản lý. Do đó, việc nghiên cứu cả về lý luận và thực tiễn về tổ chức kiểm toán NSNN là vấn đề hết sức quan trọng đối với sự phát triển của KTNN. Hoạt động nghiên cứu khoa học của KTNN chính thức được triển khai từ năm 1995 và được công nhận như một đầu mối nghiên cứu từ năm 1996. Từ đó đến nay đã có rất nhiều đề tài nghiên cứu khoa học từ cấp Nhà nước, cấp Bộ, cấp cơ sở và một số luận án thạc sĩ, tiến sĩ triển khai nghiên cứu các vấn đề liên quan đến tổ chức hoạt động KTNN nói chung và các vấn đề cụ thể nói riêng như các quy trình nghiệp vụ, chuẩn mực KTNN, mẫu biểu hồ sơ kiểm toán … nhằm đáp ứng kịp thời hoạt động của KTNN trong từng thời kỳ.
Bên cạnh đó nhiều tổ chức 4 như Ngân hàng phát triển châu Á, KTNN Cộng hòa liên bang Đức… đã trợ giúp KTNN triển khai nghiên cứu về quy trình kiểm toán, địa vị pháp lý của KTNN, chuẩn mực KTNN nhằm tăng cường tính hiệu quả và hiệu lực hoạt động của KTNN. Luật KTNN ra đời và có hiệu lực từ năm 2006 tạo bước chuyển biến quan trọng trong hoạt động của KTNN, khẳng định vai trò không thể thiếu của KTNN trong bộ máy kiểm tra, kiểm soát tài chính công. Sau đây là một số khái quát về các vấn đề đã nghiên cứu có liên quan đến phạm vi nghiên cứu của Luận văn. Về mặt thực tiễn, đề tài “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách cấp Bộ” của Tiến sỹ Mai Vinh (2000) đã có nhiều thành công trong việc nghiên cứu khái quát về tổ chức ngân sách của cấp Bộ với vấn đề kiểm toán Báo cáo quyết toán của cấp Bộ và chỉ rõ những nội dung cụ thể khi kiểm toán tại các cơ quan quản lý tổng hợp.
Qua đó, luận án xây dựng quy trình kiểm toán đối với kiểm toán Báo cáo quyết toán ngân sách cấp Bộ. Tuy nhiên, phạm vi nghiên cứu của luận án chỉ giới hạn là kiểm toán Báo cáo quyết toán NSNN cấp Bộ được triển khai khi Luật NSNN chưa được sửa đổi và hoàn thành trước khi có Luật KTNN. Đề tài “Tổ chức kiểm toán NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện” của Tiến sỹ Nguyễn Hữu Phúc (2009) đã tập trung vào đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán NSNN do KTNN thực hiện; nghiên cứu lý luận, kinh nghiệm tổ chức kiểm toán NSNN trên thế giới và nghiên cứu khả năng vận dụng vào Việt Nam để đưa ra các giải pháp hoàn thiện bộ máy và tổ chức kiểm toán NSNN tại Việt Nam. Tuy nhiên, đề tài này không đi sâu nghiên cứu các vấn đề về quy trình và nghiệp vụ kiểm toán liên quan đến việc kiểm toán các đơn vị kiểm toán cụ thể và kiểm toán các khoản mục thu, chi của NSNN.
5 Một số đề tài cấp Bộ nghiên cứu về “Xây dựng quy trình và phương pháp kiểm toán hoạt động đối với đơn vị sự nghiệp có thu” (PGS.TS Đinh Trọng Hanh - 2003) và “Hoàn thiện quy trình kiểm toán chi ngân sách đối với các đơn vị hành chính sự nghiệp thực hiện khoán chi” (Trịnh Ngọc Sơn - 2003). Cả hai đề tài này đã nghiên cứu, đưa ra những hướng dẫn về kiểm toán hoạt động đối với các đơn vị trực tiếp sử dụng kinh phí là đơn vị sự nghiệp có thu và đơn vị hành chính sự nghiệp thực hiện khoán chi. Tuy nhiên phạm vi nghiên cứu của các đề tài này chỉ giới hạn trong kiểm toán chi tiết NSNN mà chưa mở rộng nghiên cứu đến các loại hình đơn vị như các Viện nghiên cứu, doanh nghiệp nhà nước thuộc Bộ. Luận văn Thạc sỹ Quản trị kinh doanh “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán chi thường xuyên trong kiểm toán chi NSĐP tại KTNN Khu vực III” của Phạm Huỳnh (2012), chủ yếu tập trung vào nội dung, tổ chức, thực trạng hoạt động kiểm toán các khoản chi thường xuyên của một cấp NSNN (cấp địa phương), không đề cập đến chi thường xuyên của các Bộ, Ngành (cấp Trung ương).
Điều quan trọng nhất, các đề tài, luận văn nêu trên chưa đi sâu vào phân tích chất lượng kiểm toán, xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm toán chi NSNN của các Bộ, Ngành; chưa phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng kiểm toán. Vì vậy, Luận văn này tập trung vào việc xây dựng, tổng hợp các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động kiểm toán, các nhân tố ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động kiểm toán chi NSNN tại các Bộ, Ngành do KTNN thực hiện; thông qua việc đánh giá thực trạng, chỉ ra những tồn tại, hạn chế làm ảnh hưởng đến chất lượng kiểm toán chi NSNN tại một số Bộ, Ngành nhằm đưa ra các giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán chi NSNN tại các Bộ, Ngành của KTNN. Cơ sở lý luận về kiểm toán chi NSNN tại các Bộ, Ngành của KTNN 1. Khái niệm về ngân sách Bộ, Ngành Nguồn thu của NSTW gồm các khoản thu NSTW hưởng 100% và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSTW và NSĐP; nhiệm vụ chi của NSTW gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay, chi viện trợ, chi cho vay theo quy định của pháp luật; chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, chi bổ sung cho NSĐP.
Bộ phận quan trọng cấu thành NSTW là ngân sách các Bộ, Ngành; các khoản thu, chi của ngân sách Bộ, Ngành là thu, chi của NSTW. Có thể khái niệm ngân sách Bộ, Ngành như sau: ”Ngân sách Bộ, Ngành là tổng hợp các khoản thu, chi theo quy định của pháp luật được cơ quan có thẩm quyền giao cho Bộ, Ngành để thực hiện chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước giao cho Bộ, Ngành đó”. Quy trình tổ chức kiểm toán ngân sách Bộ, Ngành 1. Quy trình ngân sách Bộ, Ngành Quy trình ngân sách (hay còn gọi là quá trình ngân sách) là thuật ngữ chỉ toàn bộ hoạt động của ngân sách từ khi bắt đầu xây dựng dự toán cho đến khi phê duyệt và công bố quyết toán ngân sách.
Xét về mặt không gian, chu trình ngân sách diễn ra ở tất cả các cơ quan nhà nước, các đơn vị thụ hưởng ngân sách từ trung ương đến cơ sở; xét về mặt nội dung, quy trình ngân sách Bộ, Ngành bao gồm việc lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách. Xét về quan hệ lợi ích, đó là quá trình sắp xếp, tổ chức thực hiện và đánh giá việc thực hiện dự toán ngân sách Bộ, Ngành. Dự toán ngân sách gắn chặt với năm ngân sách, nên khi năm ngân sách này kết thúc, thì năm ngân sách mới lại bắt đầu. Chính vì vậy hoạt động ngân sách có tính chu kỳ, lặp đi lặp lại, hình thành nên các chu trình ngân sách liên tục.
Để có được dự toán hàng năm đòi hỏi phải tổ chức lập dự toán ngân sách, công việc này phải được thực hiện từ trước khi năm ngân sách bắt đầu; sau 7 khi dự toán ngân sách được thông qua, nó được tổ chức thực hiện trong năm ngân sách; sau khi năm ngân sách kết thúc đòi hỏi phải tổng kết đánh giá tình hình thực hiện ngân sách. Như vậy, quy trình ngân sách bao gồm 3 khâu: Lập dự toán ngân sách (hình thành ngân sách), chấp hành ngân sách (thực hiện ngân sách) và quyết toán ngân sách. - Lập dự toán ngân sách: Giai đoạn này là quá trình phân tích và đánh giá khả năng, nhu cầu các nguồn tài chính để tính toán và đưa ra dự toán các khoản thu, chi cho năm ngân sách; khâu này bao gồm các nội dung lập dự toán, quyết định dự toán và công bố dự toán. Khâu này là khâu đầu tiên của một chu trình ngân sách, nó được thực hiện trước khi năm ngân sách bắt đầu.
- Chấp hành ngân sách: Giai đoạn này là quá trình sử dụng các biện pháp kinh tế - tài chính và các biện pháp khác để thực hiện dự toán thu, chi ngân sách; nội dung của khâu này là tổ chức thực hiện thu, chi NSNN theo dự toán đã được cấp có thẩm quyền quyết định. Khâu này là khâu tiếp theo của khâu lập dự toán ngân sách, về nguyên tắc khâu này thường trùng với năm ngân sách, tuy nhiên trong thực tế vẫn xảy ra trường hợp việc chấp hành ngân sách kéo dài qua năm ngân sách (như thực tế ở Việt Nam). - Quyết toán ngân sách: Giai đoạn này là quá trình tổng kết việc thực hiện dự toán ngân sách năm; nội dung của khâu này là tổng hợp kết quả thực hiện ngân sách trong năm theo các nội dung dự toán đã được quyết định và theo các tiêu chí nhất định khác nhằm đánh giá toàn bộ kết quả hoạt động của một năm ngân sách, nó được thực hiện sau khi năm ngân sách kết thúc. Qua phân tích cho thấy, chu trình ngân sách có thời gian dài hơn năm ngân sách.
Việc lập ngân sách phải tiến hành trước khi bắt đầu năm ngân sách (có nghĩa là phải thực hiện từ năm ngân sách trước đó) và quyết toán ngân sách được tiến hành khi năm ngân sách đã kết thúc (thực hiện trong năm ngân sách tiếp theo).