Chương 1: Một số lý luận cơ bản về quản lý đầu tư công từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn cấp tỉnh. Chương 2: Phân tích và đánh giá thực trạng quản lý đầu tư công từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Nam. Chương 3: Một số định hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý đầu tư công từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Nam đến năm 2020 và những năm tiếp theo. Luan van 9 Chương1.
MỘT SỐ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN CẤP TỈNH 1. BẢN CHẤT VÀ VAI TRÒ CỦA QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Bản chất của quản lý đầu tư công từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn cấp tỉnh a. Một số khái niệm cơ bản “ Theo điều 4, Luật đầu tư công số 49/ 2014/QH13, do Quốc Hội ban hành ngày 18/06/2014: Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”.[26, tr3] “Hoạt động đầu tư công bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư, lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công, lập thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công, quản lý sử dụng vốn đầu tư công, theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công”.
[26,tr3] “Chương trình đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội”.[26, tr2] “Dự án đầu tư công là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công”.[26, tr3] “Kế hoạch đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục chương trình, dự án đầu tư công, cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện”. [26, tr3] “Chủ chương trình là cơ quan, tổ chức được giao chủ trì quản lý chương trình đầu tư công. Chủ đầu tư là cơ quan, tổ chức được giao quản lý dự án đầu tư công”[26, tr2]. Vốn đầu tư công từ NSNN là một phần vốn tiền tệ từ nguồn NSNN để đầu tư xây dựng và phát triển cơ sở vật chất - kỹ thuật, xây dựng hệ thống các công trình thuộc kết cấu hạ tầng KT-XH mà khả năng thu hồi vốn chậm hoặc thấp, thậm chí không có khả năng thu hồi vốn nhưng cần thiết phục vụ các mục tiêu phát triển, cũng như các khoản chi đầu tư khác theo quy định của Luật NSNN.
Gắn với hoạt động đầu tư công, nguồn vốn này chủ yếu được sử dụng để đầu tư phát triển tài sản cố định trong nền kinh tế. Đầu tư công là hoạt động đầu tư vào máy móc, thiết bị, nhà xưởng, kết cấu hạ tầng. Đây là hoạt động đầu tư phát triển, đầu tư cơ bản và chủ yếu có tính dài hạn. Gắn với hoạt động NSNN, vốn đầu tư công từ NSNN được quản lý và sử dụng đúng luật, theo các quy trình rất chặt chẽ.
Khác với đầu tư trong kinh doanh, đầu tư từ NSNN chủ yếu nhằm tạo lập môi trường, điều kiện cho nền kinh tế, trong nhiều trường hợp không mang tính sinh lãi trực tiếp. Bản chất của quản lý đầu tư công từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn cấp tỉnh * Khái niệm và mục tiêu Khái niệm: "Quản lý đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người, do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực hiện nhằm hỗ trợ các chủ chương trình, chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà nước trong các chương trình, dự án đầu tư công; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của chương trình, dự án. Kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí NSNN. Đảm bảo hoạt động đầu tư công đạt được tốt nhất mục tiêu phát triển KT-XH với chi phí thấp nhất.
Chỉ khi đáp ứng được Luan van 11 những yêu cầu này thì hoạt động quản lý đầu tư công mới được coi là có hiệu quả". ( Nguồn: Nguyễn Thụy Hải, 2014) Do vậy QLNN về đầu tư là các biện pháp, công cụ, cách thức mà Nhà nước tác động vào quá trình hình thành các hoạt động đầu tư, bắt đầu từ khâu chuẩn bị đầu tư, đến bước thực hiện triển khai DA, nghiệm thu thanh toán đưa công trình vào khai thác sử dụng. Các bước thực hiện thanh tra, kiểm tra, giám sát của hoạt động đầu tư cũng như quá trình hình thành, phân phối và sử dụng vốn để đạt được các mục tiêu KT-XH đã đề ra trong từng giai đoạn. Mục tiêu của QLNN về đầu tư: Tạo cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ và hoàn chỉnh để nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác QLNN về đầu tư ; Hạn chế tình trạng đầu tư manh mún, dàn trải, phân tán, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư theo đúng mục đích đã đề ra của kế hoạch phát triển KT-XH của đất nước; Đảm bảo công khai tài chính; Sử dụng tiết kiệm, chống lãng phí.
* Đặc điểm của QLNN về đầu tư: Quản lý đầu tư công từ nguồn vốn NSNN là một quy trình phức tạp vừa tuân thủ quy trình quản lý trong các DA đầu tư, vừa đảm bảo các quy định chi của nguồn vốn NSNN. Do vậy có thể khái quát đặc điểm của công tác QLNN về đầu tư được thể hiện trên các khía cạnh sau: Thứ nhất, đối tượng quản lý là công tác đầu tư công từ nguồn vốn NSNN, là nguồn vốn được phân bổ theo kế hoạch NSNN với quy trình rất chặt chẽ gồm nhiều khâu. Các khâu trong công tác đầu tư công từ nguồn vốn NSNN bao gồm: xây dựng cơ chế chính sách, xây dựng kế hoạch, xây dựng dự toán, định mức tiêu chuẩn, chế độ kiểm tra báo cáo, phân bổ dự toán năm, thực hiện tập trung nguồn thu, cấp phát, hạch toán kế toán thu chi quỹ NSNN, báo cáo quyết toán. Quản lý vốn đầu tư công là một vấn đề nằm trong nội dung quản lý chi NSNN.
Vốn đầu tư công thường gắn với các DA đầu tư công với quy trình chặt chẽ gồm 5 bước sau (xem sơ đồ 1.1) Luan van 12 Quy hoạch Lập dự án Triển khai Nghiệm thu Đánh giá và chủ trương và chuẩn bị thực hiện bàn giao đầu tư đầu tư đầu tư dự án sử dụng Sơ đồ 1. Quy trình thực hiện dự án đầu tư công (Nguồn: giáo trình "Quản lý nhà nước về kinh tế", Nhà xuất bản Đại học Kinh tế Quốc dân) Quan hệ giữa vốn đầu tư công và quy trình DA rất chặt chẽ. Vốn đầu tư thường chỉ được giải ngân và cấp phát cho việc sử dụng sau khi DA đầu tư được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Công tác tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư được tiến hành cùng với quá trình đầu tư.
Và việc quyết toán công trình chỉ được thực hiện khi DA đã được nghiệm thu bàn giao đưa vào sử dụng. Thứ hai, Chủ thể quản lý đầu tư công từ nguồn vốn NSNN bao gồm các cấp chính quyền, các cơ quan chức năng được phân cấp quản lý đầu tư từ nguồn vốn NSNN. Mỗi cấp chính quyền, cơ quan chức năng thực hiện quản lý ở từng khâu trong quy trình quản lý đầu tư: - Cơ quan kế hoạch và đầu tư (ở cấp tỉnh là Sở Kế hoạch và Đầu tư, cấp huyện là Phòng tài chính - kế hoạch) chịu trách nhiệm quản lý khâu phân bổ kế hoạch vốn đối với ngân sách địa phương; - KBNN thực hiện quản lý, kiểm soát thanh toán, hạch toán kế toán, tất toán tài khoản vốn đầu tư từ NSNN. - Cơ quan tài chính (Sở Tài chính, phòng tài chính) chịu trách nhiệm quản lý điều hành nguồn vốn và quyết toán vốn đầu tư.
- Chủ đầu tư có chức năng quản lý sử dụng vốn đúng nguyên tắc, đúng mục đích sử dụng vốn và đúng định mức.2 Quy trình quản lý, sử dụng vốn đầu tư công từ NSNN [29]. (Nguồn: giáo trình "Quản lý nhà nước về kinh tế", Nhà xuất bản Đại học Kinh tế Quốc dân) Ghi chú: 1a, 1b, 1c - Quan hệ công việc giữa chủ đầu tư với từng cơ quan chức năng 2a, 2b - Trình tự cấp phát, giải ngân vốn đầu tư cho các chủ đầu tư Thứ ba, Công tác QLNN về đầu tư đảm bảo được sự liên kết tất cả các hoạt động, các công việc của quá trình đầu tư. Tạo điều kiện thuận lợi gắn bó thường xuyên giữa các chủ thể quản lý và các khách hàng, các nhà cung cấp đầu vào của DA. Tăng cường sự hợp tác giữa các thành viên và chỉ rõ nhiệm vụ của các thành viên tham gia quá trình đầu tư DA.
Từ đó tạo điều kiện phát hiện sớm những khó khăn, vướng mắc nảy sinh và điều chỉnh kịp thời những thay đổi và điều kiện không dự đoán trước mà có sự trao đổi đàm phán đi đến thống nhất giữa các bên liên quan để giải quyết bất đồng nhằm tạo ra những sản phẩm quá trình đầu tư có chất lượng. * Phân cấp và phân quyền cho quản lý đầu tư công từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn cấp tỉnh “Điều 4, Luật Đầu tư công (2014):Phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư công là xác định quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động đầu tư công.”[26, tr3] Công tác tổ chức phân cấp QLNN về đầu tư đã được coi là một nội dung then chốt nhằm cải thiện chức năng và tăng cường trách nhiệm của các cấp chính quyền trong công tác QLNN đối với lĩnh vực đầu tư phân cấp cho địa phương. Trên thực tế hoạt động đầu tư công chịu sự điều tiết của rất nhiều luật như “Luật NSNN, Luật đầu tư công, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu và Luật Xây dựng.” Những văn bản pháp luật này đều thể hiện rõ tinh thần phân cấp QLNN đối với tất cả các khía cạnh và mọi lĩnh vực của hoạt động đầu tư. Nguyên tắc cơ bản là “Phân định rõ chức năng quản lý của Nhà nước và phân cấp quản lý về đầu tư.
phù hợp với từng loại nguồn vốn đầu tư và chủ đầu tư”.