Tổng quan nghiên cứu

Quản lý nguồn vốn đầu tư công từ ngân sách nhà nước là đòn bẩy chiến lược nhằm hoàn thiện kết cấu hạ tầng và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương. Trong giai đoạn 2012-2016, tỉnh Hà Nam duy trì tốc độ tăng trưởng GDP bình quân ấn tượng trên 13,6%/năm, tạo tiền đề chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tăng nhanh tỷ trọng công nghiệp, xây dựng và dịch vụ. Để đáp ứng yêu cầu phát triển của 6 đơn vị hành chính gồm 5 huyện và 1 thành phố, tỉnh đã triển khai hàng loạt dự án hạ tầng khung quy mô lớn như tuyến đường tỉnh 495B, đường nối hai cao tốc, tuyến tránh Quốc lộ 1A qua thành phố Phủ Lý và quy hoạch khu du lịch Tam Chúc với diện tích lên đến 2.042 ha.

Tuy nhiên, thực tiễn quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh trong giai đoạn này còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Tình trạng đầu tư dàn trải, phê duyệt chủ trương khi chưa cân đối rõ nguồn vốn, nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài và tiến độ giải phóng mặt bằng chậm đã làm suy giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực ngân sách. Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế của tác giả Nguyễn Thị Kim Thoa được thực hiện nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích toàn diện thực trạng giai đoạn 2012-2016 và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư công tại Hà Nam đến năm 2020 cùng các năm tiếp theo. Nghiên cứu mang lại giá trị thực tiễn cao trong việc cắt giảm chi phí phát sinh, nâng cao tỷ lệ giải ngân vốn hàng năm đạt trên 95% và thiết lập kỷ cương tài khóa bền vững cho địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng của lý thuyết quản lý nhà nước về kinh tế và lý thuyết chi tiêu công. Quản lý đầu tư công từ ngân sách nhà nước được xác định là sự tác động có tổ chức bằng quyền lực pháp lý của các cơ quan hành chính nhà nước nhằm định hướng, điều tiết và kiểm soát dòng vốn công đạt hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất với chi phí tối ưu.

Mô hình nghiên cứu vận dụng chu trình quản lý dự án đầu tư công khép kín bao gồm 5 giai đoạn cốt lõi:

  • Quy hoạch và thẩm định chủ trương đầu tư;
  • Lập dự án và chuẩn bị đầu tư;
  • Triển khai thực hiện dự án;
  • Nghiệm thu bàn giao và đưa công trình vào sử dụng;
  • Đánh giá hiệu quả sau đầu tư.

Bên cạnh đó, luận văn làm rõ các khái niệm then chốt theo Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 và Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13, bao gồm: vốn đầu tư công, chủ đầu tư, kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm, kế hoạch vốn hàng năm và cơ chế kiểm soát chi qua hệ thống Kho bạc Nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp đồng bộ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp nhằm đảm bảo tính khách quan và chiều sâu học thuật:

Về dữ liệu sơ cấp, tác giả thực hiện điều tra xã hội học từ tháng 7/2017 đến tháng 9/2017. Phiếu khảo sát được phát ra trực tiếp tới 60 đối tượng chuyên gia và cán bộ quản lý, thu về 50 phiếu hợp lệ đạt tỷ lệ xử lý thông tin 83,33%. Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng nhằm thu thập ý kiến chuyên sâu từ đội ngũ lãnh đạo, chuyên viên tại Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh, Kho bạc Nhà nước tỉnh Hà Nam, các Ban Quản lý dự án chuyên ngành cùng đại diện các doanh nghiệp xây lắp trên địa bàn.

Về dữ liệu thứ cấp, luận văn tổng hợp toàn bộ các quyết định giao kế hoạch vốn, báo cáo quyết toán thu chi ngân sách, dữ liệu kiểm soát thanh toán từ Kho bạc Nhà nước tỉnh Hà Nam và Niên giám thống kê tỉnh trong suốt chuỗi thời gian 2012-2016.

Phương pháp phân tích được lựa chọn gồm phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh đối chiếu và phương pháp tổng hợp liên ngành. Việc lựa chọn tổ hợp phương pháp này nhằm lượng hóa chính xác mức độ biến động của dòng vốn, phân tích mối quan hệ nhân quả giữa cơ chế phân bổ kế hoạch với tỷ lệ giải ngân thực tế, từ đó chỉ ra các mắt xích yếu kém trong quy trình quản lý dự án.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước tại Hà Nam tăng trưởng nhanh nhằm phục vụ chuyển dịch cơ cấu kinh tế, song công tác lập quy hoạch và phân bổ vốn vẫn mang tính cục bộ. Giai đoạn 2012-2016, dù kinh tế đạt mức tăng trưởng bình quân trên 13,6%/năm, việc bố trí vốn còn dàn trải trên nhiều danh mục công trình, khiến nhiều dự án nhóm B vượt quá thời hạn quy định 5 năm và dự án nhóm C vượt khung thời gian 3 năm.

Thứ hai, công tác kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước tỉnh Hà Nam phát hiện nhiều vi phạm về định mức và hồ sơ thanh toán. Số liệu thống kê giai đoạn 2012-2016 cho thấy cơ quan quản lý đã phải từ chối thanh toán nhiều tỷ đồng do các sai phạm liên quan đến khối lượng nghiệm thu thực tế không khớp với thiết kế dự toán được phê duyệt và đơn giá vật liệu áp dụng chưa sát giá thị trường.

Thứ ba, tính cạnh tranh trong công tác đấu thầu xây lắp công trình còn thấp. Kết quả khảo sát 50 chuyên gia cho thấy có trên 60% ý kiến đánh giá công tác lựa chọn nhà thầu còn nhiều bất cập, tình trạng chỉ định thầu hoặc hồ sơ dự thầu thiếu tính cạnh tranh diễn ra phổ biến, làm giảm tỷ lệ tiết kiệm cho ngân sách nhà nước dưới mức kỳ vọng 5%.

Thứ tư, tiến độ thi công và giải phóng mặt bằng bị chậm trễ nghiêm trọng tại các công trình trọng điểm. Điển hình như các dự án hạ tầng khu công nghiệp Đồng Văn, tuyến giao thông kết nối liên vùng thường xuyên bị kéo dài thời gian hoàn thành từ 12 đến 24 tháng, dẫn đến phát sinh chi phí điều chỉnh trượt giá và gia tăng nợ đọng xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của những tồn tại trên xuất phát từ sự thay đổi liên tục của khung khổ pháp lý trong giai đoạn nghiên cứu, khi hệ thống Luật Đầu tư công 2014, Luật Xây dựng 2014 và Luật Ngân sách nhà nước 2015 bắt đầu đi vào thực thi nhưng các văn bản hướng dẫn dưới luật còn chồng chéo. Bên cạnh đó, sự phối hợp giữa Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính và các Chủ đầu tư cấp huyện còn thiếu tính kết nối đồng bộ.

Dữ liệu nghiên cứu trong luận văn có thể được trực quan hóa thông qua bảng phân bổ kế hoạch vốn đầu tư công theo ngành giai đoạn 2012-2016 kết hợp với biểu đồ cột kép thể hiện tương quan giữa kế hoạch vốn giao và tỷ lệ giải ngân thực tế hàng năm. Đồng thời, biểu đồ tròn thể hiện cơ cấu các nguyên nhân dẫn đến từ chối chi tại Kho bạc Nhà nước sẽ minh họa rõ nét mức độ vi phạm về dự toán và hồ sơ khối lượng.

So sánh với các nghiên cứu tại địa phương lân cận như nghiên cứu tại tỉnh Ninh Bình của tác giả Đặng Thị Ngọc Viễn Mỹ năm 2014 hay nghiên cứu tại huyện Sóc Sơn của tác giả Phạm Thị Thu Hằng năm 2009, những điểm nghẽn về nợ đọng xây dựng cơ bản và thủ tục thanh quyết toán có tính tương đồng cao. Tuy nhiên, tại Hà Nam, áp lực phân bổ vốn hạ tầng công nghiệp và dịch vụ y tế, giáo dục vùng cao hơn hẳn, đòi hỏi các giải pháp mang tính đặc thù về kiểm soát chi phí và phân cấp quản lý.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện cơ chế phân cấp và thẩm định chủ trương đầu tư. Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Nam cần chỉ đạo Sở Kế hoạch và Đầu tư rà soát chặt chẽ quy trình phê duyệt dự án theo Quyết định số 21/2016/QĐ-UBND. Mục tiêu cụ thể là cắt giảm 100% các dự án khởi công mới không xác định rõ nguồn vốn trong giai đoạn 2018-2020, đảm bảo mọi dự án nhóm B và nhóm C đều phải có báo cáo đánh giá nguồn vốn trước khi cấp thẩm quyền phê duyệt.

Thứ hai, nâng cao chất lượng lập kế hoạch vốn trung hạn và hàng năm. Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp cùng Sở Tài chính thiết lập hạn mức phân bổ vốn tập trung cho các dự án kết cấu hạ tầng liên vùng và khu công nghiệp trọng điểm. Target metric đặt ra là nâng tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công đạt trên 95% kế hoạch hàng năm từ năm 2018, đồng thời xử lý dứt điểm tình trạng cắt khúc kế hoạch vốn qua nhiều năm.

Thứ ba, minh bạch hóa công tác đấu thầu và quản trị chi phí xây dựng. Sở Xây dựng phối hợp với các Ban Quản lý dự án chuyên ngành tăng cường áp dụng đấu thầu qua mạng, kiểm soát chặt chẽ định mức kinh tế kỹ thuật và đơn giá xây dựng địa phương. Mục tiêu là tiết kiệm tối thiểu 8% chi phí xây lắp qua đấu thầu và giảm 20% số lượng dự án phải điều chỉnh tổng mức đầu tư do yếu tố chủ quan trong vòng 3 năm tiếp theo.

Thứ tư, siết chặt kỷ luật thanh tra, kiểm tra và quyết toán dự án hoàn thành. Thanh tra tỉnh cùng Kho bạc Nhà nước tỉnh Hà Nam đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong kiểm soát hồ sơ giải ngân, kiên quyết từ chối thanh toán đối với các hạng mục sai thiết kế. Mục tiêu đến sau năm 2018 là 100% công trình hoàn thành được nghiệm thu, kiểm toán và thẩm tra quyết toán đúng thời hạn quy định, không để phát sinh nợ đọng mới.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Cán bộ lãnh đạo và chuyên viên tại các cơ quan quản lý nhà nước tỉnh Hà Nam gồm Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh. Tài liệu cung cấp cơ sở thực tiễn để xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm và hoàn thiện quy chế phối hợp liên ngành trong phân cấp quản lý ngân sách.

Ban Quản lý dự án chuyên ngành và các Chủ đầu tư cấp tỉnh, cấp huyện. Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị giúp chuẩn hóa quy trình chuẩn bị đầu tư, lập hồ sơ mời thầu, quản lý chất lượng thi công và hoàn thiện hồ sơ nghiệm thu thanh toán theo đúng Nghị định 59/2015/NĐ-CP.

Các doanh nghiệp xây lắp, đơn vị tư vấn thiết kế và thẩm tra dự toán tham gia các gói thầu công. Nghiên cứu giúp các nhà thầu nắm rõ các tiêu chí kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước, phòng tránh rủi ro bị từ chối thanh toán khối lượng và nâng cao năng lực cạnh tranh trong đấu thầu.

Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính - Ngân hàng và Kinh tế phát triển. Luận văn đóng vai trò là một case study điển hình về quản lý tài chính công cấp tỉnh với bộ công cụ khảo sát 50 mẫu chuyên sâu và hệ thống số liệu thực chứng giai đoạn 2012-2016.

Câu hỏi thường gặp

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu khảo sát thực tế nào để đảm bảo tính chuẩn xác?

Luận văn thu thập 50 phiếu khảo sát hợp lệ từ 60 cán bộ công tác tại Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Kho bạc Nhà nước tỉnh Hà Nam và các nhà thầu từ tháng 7 đến tháng 9 năm 2017, kết hợp chuỗi dữ liệu ngân sách chính thức giai đoạn 2012-2016.

Nguyên nhân chính khiến các dự án đầu tư công tại Hà Nam giai đoạn 2012-2016 bị chậm tiến độ là gì?

Nguyên nhân chủ yếu do vướng mắc kéo dài trong giải phóng mặt bằng, năng lực lập dự toán của chủ đầu tư còn hạn chế, vốn bố trí bị dàn trải và sự chồng chéo trong giai đoạn đầu áp dụng Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13.

Kho bạc Nhà nước tỉnh Hà Nam đóng vai trò như thế nào trong việc kiểm soát vốn ngân sách?

Kho bạc Nhà nước thực hiện kiểm soát thanh toán trực tiếp cho nhà thầu dựa trên khối lượng nghiệm thu hợp lệ. Giai đoạn 2012-2016, đơn vị đã kiên quyết từ chối thanh toán nhiều tỷ đồng sai quy định về đơn giá và khối lượng, ngăn chặn thất thoát ngân sách.

Luận văn căn cứ vào những văn bản quy phạm pháp luật cốt lõi nào?

Nghiên cứu dựa trên Luật Đầu tư công 2014, Luật Xây dựng 2014, Luật Ngân sách nhà nước 2015, Nghị định 59/2015/NĐ-CP về quản lý dự án, Thông tư 08/2016/TT-BTC và Quyết định phân cấp số 21/2016/QĐ-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Nam.

Chỉ tiêu nào được đề xuất để đo lường hiệu quả quản lý đầu tư công giai đoạn tiếp theo?

Tác giả đề xuất mục tiêu nâng tỷ lệ giải ngân vốn hàng năm đạt trên 95%, tiết kiệm tối thiểu 8% qua đấu thầu công khai, chấm dứt nợ đọng xây dựng cơ bản và 100% dự án hoàn thành được quyết toán đúng hạn.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư công từ ngân sách nhà nước tại chính quyền cấp tỉnh trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
  • Đánh giá xác thực bức tranh đầu tư công tỉnh Hà Nam giai đoạn 2012-2016 với tốc độ tăng trưởng GDP trên 13,6%/năm nhưng còn tồn tại nhiều điểm nghẽn về phân bổ vốn và nợ đọng xây dựng cơ bản.
  • Khai thác thành công bộ dữ liệu khảo sát 50 chuyên gia và số liệu kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước để lượng hóa các bất cập trong đấu thầu và quản lý dự án.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá gắn liền với phân cấp quản lý theo Quyết định 21/2016/QĐ-UBND, hướng tới mục tiêu giải ngân trên 95% và số hóa quy trình kiểm soát chi.
  • Lộ trình triển khai giải pháp được hoạch định cụ thể từ năm 2018 đến năm 2020 và định hướng hoàn thiện thể chế quản lý tài chính công cho các năm tiếp theo.

Công trình là nguồn tài liệu tham khảo học thuật và thực tiễn sâu sắc. Các nhà quản lý, cơ quan hoạch định chính sách và nhà nghiên cứu quan tâm có thể khai thác các luận điểm và mô hình phân tích của luận văn để ứng dụng vào công tác điều hành ngân sách và quản trị dự án đầu tư công tại các địa phương trên cả nước.