Tổng quan nghiên cứu

Quản lý tài chính công tại các cơ quan hành chính nhà nước đóng vai trò then chốt trong việc duy trì bộ máy vận hành thông suốt và thực thi hiệu quả các chính sách an sinh xã hội. Trong giai đoạn 2010 - 2014, Cục Bảo trợ xã hội thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội quản lý nguồn lực tài chính phục vụ trực tiếp cho hàng triệu đối tượng yếu thế trên cả nước với bộ máy gồm 7 phòng chức năng và 43 biên chế công chức. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là giải quyết sự thiếu đồng bộ giữa quy trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước, hạn chế tình trạng chuyển nguồn kinh phí kéo dài giữa các năm tài khóa. Mục tiêu cụ thể của luận văn là hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng công tác quản lý tài chính tại Cục giai đoạn 2010 - 2014, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện công tác quản lý tài chính đến năm 2020. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào nguồn ngân sách nhà nước cấp cho Cục Bảo trợ xã hội trong mốc thời gian 5 năm, từ năm 2010 đến năm 2014. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc khi giúp tối ưu hóa 100% nguồn kinh phí được phân bổ, kéo giảm tỷ lệ kinh phí dự án chuyển nguồn sang năm sau từ mức khoảng 18% xuống dưới 5%, đồng thời tạo cơ sở pháp lý vững chắc nâng cao thu nhập tăng thêm cho 43 cán bộ công chức với hệ số tối đa 1,0 lần mức lương cấp bậc chức vụ.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và lý thuyết quản lý theo kết quả đầu ra kết hợp với chu trình quản lý ngân sách nhà nước chuẩn mực gồm 3 giai đoạn: lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách. Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước được xác định là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, hoạt động bằng nguồn kinh phí ngân sách nhà nước cấp và không vì mục tiêu lợi nhuận. Cơ chế tự chủ tài chính được làm rõ căn cứ theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP và Nghị định số 43/2006/NĐ-CP của Chính phủ. Cơ cấu tài chính được phân định thành hai dòng ngân sách chủ yếu: kinh phí chi thường xuyên giao tự chủ phục vụ hoạt động bộ máy và kinh phí chi không thường xuyên không giao tự chủ nhằm triển khai các đề án an sinh lớn như Đề án 1215 về chăm sóc sức khỏe tâm thần và Đề án 32 về phát triển nghề công tác xã hội. Quy chế chi tiêu nội bộ được xác lập như một công cụ kiểm soát chi trực tiếp tại đơn vị, bảo đảm nguyên tắc tiết kiệm, công khai, minh bạch và gắn với hiệu quả công việc.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp thu thập toàn diện từ 5 bộ báo cáo quyết toán tài chính năm, báo cáo kiểm toán nội bộ và hệ thống sổ sách kế toán của Cục Bảo trợ xã hội giai đoạn 2010 - 2014. Phương pháp chọn mẫu là chọn mẫu tổng thể có chủ đích trên toàn bộ 7 phòng ban chuyên môn và 43 chỉ tiêu biên chế của Cục nhằm bảo đảm tính bao quát 100% hoạt động tài chính. Phương pháp phân tích bao gồm thống kê mô tả, phân tích so sánh cơ cấu, phân tích xu hướng chuỗi thời gian và phương pháp tổng hợp đánh giá. Việc lựa chọn các phương pháp phân tích này xuất phát từ yêu cầu lượng hóa chính xác mức độ biến động giữa số dự toán được duyệt và số thực chi, nhận diện các sai lệch qua từng năm tài chính. Toàn bộ quá trình thu thập, xử lý và kiểm định số liệu được thực hiện theo quy trình 3 bước chặt chẽ, bảo đảm độ tin cậy khoa học cao phục vụ cho việc hoàn thành luận văn vào năm 2015.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, đối với nguồn kinh phí chi thường xuyên, Cục Bảo trợ xã hội đã chấp hành nghiêm túc dự toán được Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội giao với tỷ lệ giải ngân thực tế luôn đạt trên 98% qua các năm từ 2010 đến 2014. Nhờ thực hiện tốt quy chế chi tiêu nội bộ, đơn vị đã tiết kiệm chi hành chính từ 10% đến 15% tổng nguồn kinh phí tự chủ hàng năm.

Thứ hai, việc chi trả thu nhập tăng thêm cho 43 cán bộ công chức từ nguồn kinh phí tiết kiệm được duy trì đều đặn với hệ số tăng thêm dao động từ 0,6 đến 0,95 lần mức lương cấp bậc, góp phần ổn định đời sống cán bộ và khuyến khích nâng cao năng suất công tác.

Thứ ba, nguồn kinh phí chi hoạt động dự án không thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo, trên 60% tổng chi ngân sách của Cục, nhưng tỷ lệ giải ngân còn chậm. Số liệu đề nghị chuyển nguồn sang năm sau duy trì ở mức cao, dao động từ 12% đến 25% tổng dự toán dự án, gây ứ đọng vốn và làm giảm hiệu quả sử dụng ngân sách.

Thứ tư, công tác lập dự toán còn mang tính hình thức khi chênh lệch giữa dự toán lập ban đầu và số quyết toán thực tế được duyệt dao động từ 8% đến 18%, chủ yếu do đơn vị áp dụng phương pháp lập dự toán theo số liệu lịch sử quá khứ thay vì lập ngân sách dựa trên kết quả đầu ra.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính của tình trạng giải ngân chậm nguồn kinh phí không thường xuyên bắt nguồn từ việc phê duyệt kế hoạch triển khai đề án từ cấp trên thường diễn ra vào cuối quý 2 hoặc đầu quý 3 hàng năm, khiến các phòng chuyên môn dồn hoạt động vào quý 4. Bên cạnh đó, các thủ tục kiểm soát chi tại Kho bạc Nhà nước đối với các hoạt động khảo sát cộng đồng đòi hỏi nhiều chứng từ hóa đơn phức tạp. Khi so sánh với nghiên cứu về Cục Viễn thông (2012) và Cục Hải quan Điện Biên (2012), bất cập về chuyển nguồn kinh phí và việc phân bổ ngân sách dựa trên chỉ tiêu lịch sử là hạn chế phổ biến ở các cơ quan quản lý nhà nước tại Việt Nam.

Dữ liệu nghiên cứu tại Cục Bảo trợ xã hội có thể được trực quan hóa rõ nét thông qua biểu đồ hình cột 3 trục so sánh chuỗi thời gian 2010 - 2014 giữa: Dự toán giao đầu năm, Dự toán thực hiện và Số quyết toán được duyệt; kết hợp với bảng cơ cấu thực hiện chi thể hiện tỷ trọng 35% chi thường xuyên và 65% chi dự án an sinh. Điều này phản ánh rõ nét nhu cầu cấp thiết phải cải tổ năng lực thẩm định dự toán của Phòng Tài chính - Kế toán để cân bằng nhịp độ chi tiêu.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, đổi mới công tác lập và phân bổ dự toán ngân sách nhà nước theo phương pháp quản lý tài chính gắn với kết quả đầu ra. Phòng Tài chính - Kế toán chủ trì phối hợp cùng 7 phòng chuyên môn tiến hành xây dựng định mức chi tiêu chi tiết cho từng hoạt động đề án, đặt mục tiêu giảm tỷ lệ sai lệch giữa dự toán và quyết toán xuống dưới 5% trong giai đoạn 2016 - 2018.

Thứ hai, chuẩn hóa và rút ngắn quy trình chấp hành ngân sách đối với nguồn kinh phí không thường xuyên. Lãnh đạo Cục chỉ đạo các ban quản lý dự án đẩy nhanh tiến độ thẩm định hồ sơ đấu thầu và tạm ứng, giảm thời gian giải quyết chứng từ từ 30 ngày xuống còn 15 ngày, phấn đấu đưa tỷ lệ chuyển nguồn kinh phí dự án sang năm sau xuống dưới 5% bắt đầu từ năm tài chính 2016.

Thứ ba, hoàn thiện quy chế chi tiêu nội bộ gắn liền với đánh giá hiệu quả công việc. Cục trưởng phối hợp với Ban Chấp hành Công đoàn ban hành bảng tiêu chí đánh giá năng suất lao động cá nhân để làm căn cứ chi trả thu nhập tăng thêm, bảo đảm đạt mức tối đa 1,0 lần lương cơ bản cho các cá nhân hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ trong giai đoạn 2016 - 2020.

Thứ tư, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra tài chính nội bộ và đào tạo nhân lực kế toán. Cục Bảo trợ xã hội thực hiện định kỳ 02 đợt kiểm tra nội bộ mỗi năm tại các phòng chức năng, đồng thời cử 100% cán bộ làm công tác tài chính tham gia các khóa tập huấn chuẩn mực kế toán hành chính sự nghiệp mới, loại bỏ hoàn toàn các khoản chi sai quy định.

Về mặt khuyến nghị vĩ mô, đề nghị Bộ Tài chính và Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội sớm ban hành thông tư liên tịch hướng dẫn cơ chế tự chủ tài chính đặc thù cho các cơ quan quản lý an sinh xã hội, cho phép linh hoạt điều chuyển dự toán giữa các tiểu mục dự án không thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả giải ngân.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, cán bộ quản lý tài chính và kế toán viên tại các cơ quan hành chính nhà nước. Nhóm đối tượng này có thể tiếp cận mô hình quản lý chi thường xuyên, phương pháp tiết kiệm chi tiêu hành chính và quy trình xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ khoa học để áp dụng trực tiếp cho các đơn vị có quy mô từ 30 đến 100 biên chế.

Thứ hai, lãnh đạo và chuyên viên hoạch định chính sách an sinh xã hội thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội. Luận văn cung cấp bức tranh toàn diện về quy trình điều phối nguồn kinh phí cho các chương trình mục tiêu quốc gia và các đề án an sinh lớn, giúp lãnh đạo đưa ra các quyết định phân bổ ngân sách tối ưu, giảm thiểu ứ đọng vốn.

Thứ ba, giảng viên, nghiên cứu viên và học viên cao học chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng, Quản lý công. Đây là tài liệu tham khảo giàu giá trị thực chứng với bộ số liệu 5 năm chuẩn xác (2010 - 2014), hỗ trợ việc xây dựng khung lý thuyết và phương pháp luận cho các công trình nghiên cứu về kinh tế công và quản trị tài chính nhà nước.

Thứ tư, kiểm soát viên Kho bạc Nhà nước và cán bộ thanh tra tài chính. Công trình giúp người đọc nhận diện rõ các điểm nghẽn trong khâu kiểm soát chứng từ chi dự án không thường xuyên, từ đó hoàn thiện quy trình kiểm soát chi nhanh gọn, chính xác và đúng quy định pháp luật.

Câu hỏi thường gặp

Cục Bảo trợ xã hội có những điểm đặc thù nào trong công tác quản lý tài chính so với các cơ quan hành chính thông thường? Điểm đặc thù lớn nhất là nguồn kinh phí không thường xuyên chiếm trên 60% tổng chi để thực hiện các đề án an sinh xã hội diện rộng như Đề án 1215 và Đề án 32. Cơ quan phải quản lý dòng tiền phục vụ mục tiêu an sinh phi lợi nhuận cho 43 biên chế và mạng lưới bảo trợ xã hội trên phạm vi cả nước.

Cơ chế tự chủ tài chính đã đem lại kết quả cụ thể nào cho Cục giai đoạn 2010 - 2014? Việc áp dụng cơ chế tự chủ giúp đơn vị tiết kiệm từ 10% đến 15% kinh phí chi thường xuyên hàng năm. Nguồn tiết kiệm hợp pháp này được dùng để chi trả thu nhập tăng thêm cho 43 cán bộ công chức với hệ số dao động từ 0,6 đến 0,95 lần mức lương cơ bản, tạo động lực làm việc tích cực.

Nguyên nhân chính dẫn đến việc chuyển nguồn kinh phí dự án lớn sang năm sau là gì? Nguyên nhân chủ yếu do quy trình phê duyệt đề án từ cấp Bộ thường chậm tiến độ, kết hợp với các thủ tục thanh quyết toán phức tạp tại Kho bạc Nhà nước. Tỷ lệ chuyển nguồn dao động từ 12% đến 25% do các hoạt động hội thảo, đào tạo và mua sắm bị dồn ứ vào quý 4 của năm tài chính.

Luận văn đã áp dụng phương pháp nghiên cứu nào để phân tích dữ liệu tài chính của Cục? Tác giả đã sử dụng phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh và phân tích chuỗi thời gian 5 năm trên tổng thể 100% báo cáo tài chính của 7 phòng chức năng. Cách tiếp cận này giúp lượng hóa chính xác chênh lệch giữa dự toán và quyết toán từ 8% đến 18%.

Giải pháp đột phá nào giúp hoàn thiện khâu lập dự toán tại đơn vị? Giải pháp đột phá là chuyển đổi từ phương pháp lập dự toán theo số liệu lịch sử sang phương pháp ngân sách theo kết quả đầu ra. Việc gắn định mức chi với khối lượng công việc cụ thể giúp kiểm soát dòng tiền chặt chẽ và kéo giảm độ lệch quyết toán xuống dưới 5% trong giai đoạn 2016 - 2018.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý tài chính công tại cơ quan hành chính nhà nước đặc thù lĩnh vực an sinh xã hội.
  • Đánh giá thực trạng tài chính 5 năm (2010 - 2014) tại Cục Bảo trợ xã hội với quy mô 7 phòng ban và 43 chỉ tiêu biên chế công chức.
  • Chỉ rõ thành tựu tiết kiệm 10% đến 15% chi thường xuyên và thẳng thắn chỉ ra hạn chế chuyển nguồn 12% đến 25% kinh phí dự án.
  • Xác lập 4 nhóm giải pháp đột phá gắn liền với quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và cải tiến quy chế chi tiêu nội bộ.
  • Đề xuất các kiến nghị chính sách quan trọng tới Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội cùng Bộ Tài chính nhằm hoàn thiện thể chế tài chính công.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là cung cấp hệ thống luận cứ khoa học và giải pháp khả thi giúp nâng cao hiệu quả sử dụng từng đồng vốn ngân sách nhà nước, với lộ trình thực hiện từ năm 2016 đến năm 2020. Các nhà quản lý, cán bộ kế toán và học viên cao học hãy tham khảo, áp dụng ngay các giải pháp này vào thực tiễn quản lý tài chính tại đơn vị mình.