Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về ngân sách nhà nước và quản lý ngân sách nhà nước 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Khái niệm chung về ngân sách Nhà nước NSNN là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử, từ trước đây và hiện nay đã có rất nhiều quan điểm về NSNN được đưa ra: Ngân sách Nhà nước là “Bản dự toán thu - chi tài chính tổng hợp của Nhà nước” trong một năm.
Quan niệm này đúng về hình thức nhưng đó chỉ là một giai đoạn của cả quá trình ngân sách và cũng chưa thể hiện được vị trí của ngân sách Nhà nước. Có quan điểm khác lại cho rằng, Ngân sách Nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Theo cách quan niệm này đúng ở chỗ người ta đã thực thể hóa được ngân sách Nhà nước và cũng nêu lên được vị trí của ngân sách Nhà nước so với các quỹ tiền tệ khác. Vì thực tế cũng thường thấy các khoản thu, chi của Nhà nước đều từ một quỹ tiền tệ ấy.
Nhưng các quan điểm này chưa phản ảnh được vị trí cân đối vĩ mô của ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế quốc dân. Cũng có quan điểm thì ngân sách Nhà nước là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và phân phối giữa các nguồn tài chính. Chỗ đúng của quan điểm này là nói lên được ngân sách Nhà nước chứa đựng các quan hệ kinh tế, nhưng nó lại không thể hiện được thực thể ngân sách Nhà nước và chưa nêu rõ được quan hệ kinh tế đó có phải là quan hệ tài chính - ngân sách hay không. Các quan điểm trên xuất phát từ cách tiếp cận vấn đề khác nhau và có những điểm hợp lý nhưng chưa đầy đủ về ý nghĩa của NSNN.
Khái niệm NSNN đầy đủ nên thể hiện được nội dung kinh tế xã hội của NSNN và phải được xem xét trên các mặt hình thức, thực thể và quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN. Tại các nước khác nhau trên thế giới, các chuyên gia kinh tế cũng đã đưa ra những khái niệm về NSNN theo các góc nhìn rất đa dạng. Tại Trung Quốc, trong 6 cuốn Từ điển kinh tế thị trường của Trung Quốc có nêu: “Ngân sách Nhà nước là kế hoạch thu chi tài chính hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp định”. Từ điển Bách Khoa Toàn Thư về kinh tế của Pháp đưa ra: “Ngân sách là văn kiện được Nghị Viện hoặc Hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó các nghiệp vụ tài chính (bao gồm thu và chi) của một tổ chức công (Nhà nước, chính quyền, địa phương, các doanh nghiệp, hiệp hội.) được dự kiến và cho phép”.
(Bùi Minh Thành, Trần Đình Tuấn (2012)) Các chuyên gia kinh tế của Liên Xô cho rằng: “Ngân sách Nhà nước là bảng liệt kê toàn bộ các khoản thi vác các khoản chi bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định; là mọi kế hoach thu, chi bằng tiền của bất kỳ xí nghiệp, cơ quan hoặc cá nhân nào đó trong một giai đoạn nhất định”. (Bùi Minh Thành, Trần Đình Tuấn (2012)) Theo Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD): “NSNN bao gồm tất cả các khoản chi tiêu và các khoản thu của Chính phủ, được trình lên cơ quan lập pháp xem xét và phê duyệt trước khi bắt đầu một năm ngân sách mới” (Bùi Minh Thành, Trần Đình Tuấn (2012)) Luật Ngân sách Nhà nước (2015) ở Việt Nam đã định nghĩa “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Khái niệm về quản lý Quản lý là sự tác động có tổ chức, có hướng đích của chủ thể quản lý lên đối tượng và khách thể quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực, các thời cơ của tổ chức để đạt mục tiêu đặt ra trong điều kiện môi trường luôn biến động. Khái niệm về quản lý ngân sách nhà nước Quản lý NSNN là quá trình tác động của chủ thể quản lý NSNN thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của NSNN nhằm đạt được mục tiêu nhất định.
Khái niệm quản lý thu ngân sách Nhà nước a. Khái niệm thu ngân sách Nhà nước Thu NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước dùng quyền lực chính trị để thực hiện phân phối các nguồn tài chính dưới hình thức giá trị nhằm hình thành quỹ tiền tệ của Nhà nước. Như vậy, thu NSNN bao gồm toàn bộ các khoản tiền được tập trung vào tay nhà nước để hình thành quỹ NSNN đáp ứng cho các yêu cầu chi tiêu xác định của nhà nước. Khái niệm quản lý thu ngân sách nhà nước Quản lý thu NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng hệ thống các công cụ chính sách, pháp luật để tiến hành quản lý thu thuế và các khoản thu ngoài thuế vào NSNN nhằm đảm bảo tính công bằng khuyến khích sản xuất kinh doanh phát triển.
Đây là khoản tiền Nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp ngân sách. Phần lớn các khoản thu NSNN đều mang tính chất cưỡng bức, bắt buộc mọi người dân, mọi thành phần kinh tế phải tuân thủ thực hiện. Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước a. Khái niệm chi ngân sách nhà nước Chi NSNN thể hiện các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chi phí của bộ máy quản lý nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận theo những nguyên tắc nhất định.
Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước Quản lý chi ngân sách là việc tổ chức quản lý giám sát quá trình phân phối lại quỹ tiền tệ tập trung một cách có hiệu quả nhằm thực hiện chức năng của nhà nước trên cơ sở sử dụng hệ thống chính sách, pháp luật. Chi ngân sách mới chỉ thể hiện ở khâu phân bổ ngân sách còn hiệu quả sử dụng ngân sách như thế nào thì phải thông qua các biện pháp quản lý. Rõ ràng quản lý chi ngân sách sẽ quyết định hiệu quả sử dụng vốn ngân sách. Vai trò của quản lý ngân sách nhà nước 1.
Vai trò của ngân sách nhà nước * Ngân sách nhà nước là công cụ huy động nguồn tài chính và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. - Huy động các nguồn lực tài chính: Ngân sách nhà nước là công cụ đắc lực của Nhà nước, giữ vai trò trọng yếu trong việc động viên và phân phối các nguồn lực tài chính để bảo đảm việc thực thi các chức năng của Nhà nước đương quyền, thông qua các chính sách thuế: Thuế trực thu, thuế gián thu, phí và các nguồn thu khác. Thuế là khoản thu có tính chất bắt buộc được quyết định bởi quyền của Nhà nước thông qua hệ thống pháp lý, đồng thời thuế là khoản thu không hoàn trả. Nhưng suy cho cùng với bản chất của Nhà nước, của dân, do dân và vì dân, nó sẽ hoàn trả gián tiếp bằng những hình thức khác nhau thông qua các quan hệ phân phối do Nhà nước thực hiện.
Ngoài thuế, phí. ngân sách Nhà nước còn động viện các nguồn thu tài chính khác dưới hình thức nợ công như: Phát hành công trái (trái phiếu hay tín dụng nhà nước), vay nợ nước ngoài (ODA) và tín dụng quốc tế (IMF, WB, ADB. - Bảo đảm nhu cầu chi tiêu của Nhà nước: Chi ngân sách Nhà nước nhìn một cách bao quát là chỉ để bảo đảm việc thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước đương quyền. Trong đó, có thể phân thành 3 nội dung cơ bản như sau: + Chi đầu tư phát triển: là khoản chi xây dựng nền tảng của nền kinh tế như: Kết cấu hạ tầng cơ sở vật chất, chi cho các công trình kinh tế trực tiếp tạo ra sản phẩm xã hội, tài trợ kinh doanh thuộc lĩnh vực kinh tế Nhà nước, trợ giá, liên doanh, liên kết kinh tế (kể cả hợp tác công - tư).
Chi đầu tư phát triển có ý nghĩa quyết định đến tăng trưởng và phát triển kinh tế trong từng thời kỳ. + Chi thường xuyên: Chi cho các vấn đề về văn hóa, giáo dục, y tế, nghệ thuật, giải trí, an ninh - quốc phòng, công tác an sinh xã hội. Đây là các khoản chi bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước, bảo đảm phúc lợi xã hội và đào tạo nguồn nhân lực đáp ứng nhu cầu phát triển của đất nước. Khoản chi này chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu chi ngân sách Nhà nước, bởi nội dung và phạm vi và quy mô chi của nó rất lớn.
9 + Dự trữ Quốc gia: Dự trữ Quốc gia dùng để chi đảm bảo an ninh kinh tế. Ngoài ra nó còn là nguồn lực để ứng phó với mọi rủi ro trong kinh tế và đối mặt với những tình huống khẩn cấp trong nước và quốc tế. Nhìn chung, để thường xuyên bảo đảm cân đối thu - chi ngân sách Nhà nước và thực hiện chính sách tài khóa tích cực, chi ngân sách Nhà nước cần tuân thủ các nguyên tắc trong phân phối vốn ngân sách gồm: Tiết kiệm tối đa và hợp lý trong tiêu dùng vốn ngân sách Nhà nước; Lấy hiệu quả kinh tế - xã hội làm đầu trong dùng vốn ngân sách Nhà nước chi cho đầu tư phát triển. * Ngân sách Nhà nước là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội - Điều tiết kinh tế vĩ mô được thực hiện thông qua một hệ thống các công cụ như: Chiến lược, kế hoạch (định hướng và hướng dẫn), pháp luật (điều tiết hành vi) và các công cụ kinh tế tài chính (thuế, lãi suất tín dụng, chiết khấu.
Trong lĩnh vực tài chính, ngân sách Nhà nước giữ vai trò rất quan trọng thông qua chính sách động viên các nguồn lực tài chính và đầu tư phát triển.